【摘要】推进行政执法体制改革是依法行政的需要，是建设法治中国的一项重要任务。当前,我国行政执法体制存在着诸多问题:行政执法权在横向上交叉,在纵向划分上不明确,致使有些部门职责不清,上下级行政机关执法重叠问题较为突出;执法经费没有保障。鉴于上述问题,笔者认为：必须完善行政执法体制改革应积极推进综合执法,逐步实现行政执法权的相对集中;健全行政执法主体资格制度,加强监督和管理;减少行政执法层次,适当下移执法重心;加强执法队伍建设,增强基层执法力量；大力推行行政执法责任制度等.着力解决群众反映强烈的突出问题。

【关键词】改革; 执法; 基层; 路径

沉舟侧畔千帆过，病树前头万木春。当前，改革已经进入深水区和攻坚期，深化行政执法体制改革更是面临许多躲不开、绕不过、拖不起的难题。各级党委政府及其有关部门务必按照中央的决策部署，解放思想、实事求是，既勇于担当又审慎推进，打好改革攻坚战。

一、目前基层行政执法体制存在的问题及原因

行政执法的突出问题可以归纳为：一是执法不到位，执法不公，执法不严，执法不作为问题突出。随意性大，不依规则办事，乱作为现象普遍，执法效率低下问题严重；二是执法环节过多，审批发证过度，办事难十分突出。一般程序的执法程序过于烦琐，简易程序处罚额度过低，司法保障机制尚未真正健全；三是执法监督不严，监督机制缺乏。对行政相对人的违法行为查处缺乏有效监督；四是执法不能经常化。在管理中一些领域违法现象长期得不到及时纠正，群众反应强烈，事后则突击整治，执法像刮风；五是部门职责不清，推诿扯皮现象突出。执法职责交叉重复或空白、互不衔接。社会认可度低，群众参与热情不高。[1]

造成以上问题的根本原因是：行政执法体制结构不合理，职能配置不科学，执法权责不清，执法程序和机制很不健全执法分工过细、部门林立，每个部门又强调上下对口，职能趋同，机构重叠；执法职能分散，与社会事务综合管理的趋势很不适应；程序不健全、权责不统一、机制不顺畅等。

二、深化基层行政执法体制改革的做法建议

芳林新叶催陈叶,流水前波让后波.。当务之急莫过于调整执法职能配置，整合执法机构，推进执法重心下移，转变执法方式，完善执法机制。必须以实现政府职能转变为方向，以推进综合执法为切入点，以加强基层执法为重点，以改革执法机制为保障。要将综合执法放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，进行统筹规划，整合执法资源，界定综合执法职责范围，理顺综合执法机构与有关部门关系。要结合大部门制整合执法资源，合理界定综合执法机构的职责范围，强化综合执法的属地化管理，建立规范的公务合作制度，加强综合执法机构和人员的规范化管理。

（一）把握方向，政府主导，明确责任，狠抓落实

世上最重要的事，不在于我们在何处，而在于我们朝着什么方向走，必须始终坚持正确的方向。而改革的目标是不断推进我国社会主义制度的自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力。核心是坚持和改善党的领导，坚持和完善中国特色社会主义制度。

一是坚持以问题为导向。适应经济社会的发展变化和全面深化改革的要求全面推进，按照全面深化改革要求，瞄准老百姓最期盼的领域，瞄准制约经济社会发展、影响国家治理体系和治理能力现代化最突出的体制机制问题，瞄准社会各界能够达成共识的环节。集中优势兵力打歼灭战，积小胜为大胜，不断推进改革深化。

二是实行首长责任制。“高尚、伟大的代价就是责任”。各级政府及其部门主要领导胆子要大，步子要稳；勇于担当，敢于负责。对行政体制改革工作负总责，做到亲自研究，亲自上手，以上率下，推动改革落实。分管领导要负责自己分管或联系领域的相关改革工作，要建立行政体制改革联席会议制度，主要领导定期研究协调解决问题。[2]

三是政府和各部门切实负起指导责任。要高度重视行政体制改革工作，搞好政策制定和方案设计，认真做好统筹谋划、组织协调、跟踪检查、督促落实工作。做到敢于较真、敢于碰硬、敢于得罪人。要服从命令听指挥，该尽早推出的不延宕，雷厉风行抓落实。及时研究解决改革中存在的突出问题，提出具体任务和工作措施。要从本地方、本部门实际情况出发，结合经济社会发展状况，因地制宜，有序推进。确保各项改革任务顺利推进。[3]

四是狠抓落实，强化督查。改革项目要逐一分解细化成若干个项目，明确项目负责人，组建工作团队，制定时间任务表，建立任务推进台账，明确时间节点，限期办理，现场办结，按期完成任务。督查部门要开展专项督查，建立督查台账。监察部门要加强监察力度，对改革工作推进不力，造成严重后果的地方、部门及其负责人实行问责。　

（二）完善法律法规，规范执法职能，全面落实责任

一是推动重点领域立法，完善法律规范。“法令者，民之命也，为治之本也”。要主动适应改革和经济社会发展的需要，坚持立改废释并举，推动重点领域立法，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。具备条件的地方也可授权先行先试，妥善解决改革和管理于法有据的问题。要研究制定技术标准、信用信息和信用报告、备案报告等行政执法方式的适用规则。要完善执法监管相关规范性文件合法性审查机制，健全法规、规章备案审查制度。要加强法律责任制度建设和实施。

二是加快建立完善地方性法规和政府规章和制度保障体系。要推进地方性法规和政府规章“立改废”工作，重点解决行政许可事项委托、行政审批程序、规范自由裁量权、行政强制执行程序、省直管县(市)等方面的法律性障碍。凡是没有法定依据的审批一律取消，凡是没有法定依据的投资领域限制一律取消，凡是没有法定依据的技术性审查和指定公共产品、公共服务一律取消。推进规范性文件“立改废”工作，重点解决与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触，违规设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费事项，部门文件之间对同一事项规定不一致等问题。

三是规范执法职能，落实执法责任制。要坚持所有行政监管事项都必须以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为前提，以法律规定的授权为依据。凡是市场主体基于自愿的投资消费和民商事行为，只要法不禁止，只要不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全，任何机关都不得加以干预和限制。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任；要职责整清，建立权责明确的行政执法格局。坚持决策职能和执行职能适当分开、管理职能和处罚职能适当分离的原则，稳妥推进，批次纳入；要理顺管理执法局与原各执法单位的业务关系，做到行政许可管理权和执法处罚权相分离，界定城市管理执法局职责和范围，完全集中行政处罚权，改变目前体制弊端，实现体制改革的最终目标。

“责任感与机遇成正比”。要通过分解和定岗定责，将行政执法工作的责任确定到具体岗位和个人；要建立评议考核制度。通过建立考核评价体系，将行政执法权的行使同行政执法人员的考核、奖惩、提升等相挂钩；要落实责任追究。对违法、违纪、不当执法以及考核不合格的执法机构和人员要严格责任追究制度。要确权定责，制定权力和负面清单，服务清单，责任清单，防止不作为。[4]

（三）整合执法主体，完善资格制度

尺有所短寸有所长。要整合行政执法主体，横向上应该厘清执法机关职责权限，相对集中执法权，深入推进综合执法，努力实现执法机构的统一性与科学性。纵向上要对行政执法体系权力重心下移，将主要执法工作交给基层执法部门进行；要严格执法人员资格认定，要建立健全执法人员资格制度，要求执法人员具备法律规定的执法资格才能参与执法工作。

（四）优化组织结构，力量向下转移，推进综合执法

要推进行政执法重心下移。坚持精简统一效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，大幅减少市县执法队伍种类，继续大力推进简政放权、放管结合。加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必为,法无授权不可为。要根据不同层级政府的职能特点和执法任务需要，明确中央和地方各级政府的执法领域和重点，发挥各自优势。对食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、商贸服务等实行分级管理的事项，原则上由市县政府实行属地监管审批事项，一律由市县实施。对市场竞争充分、企业能自我调节、可以用经济和法律手段有效调控的项目，一律由核准改为备案(国家控制类、限制类行业项目除外)。

要整合行政资源，完善综合行政执法。重点在市场监管领域推行综合执法，逐步整合城市区域内市、区两级执法队伍，解决多层执法、多头执法、重复执法问题。明确执法主体、执法范围、执法内容、执法权限、执法程序和执法时限，并依法向社会公开，大幅缩小执法机构自由裁量权。[5]

（五）加强队伍建设，严格服务管理，严格执法程序

坚持新体制、新机制、新队伍、新面貌的组建方针，做到人员、授权、责任、制度、工作、经费“六到位”。切实加强队伍建设，对现有的各类执法队伍进行整编。要保证执法人员全部为行政编制，保证执法人员年轻化、专业化、知识化。优先从精通法律的人员选拔，按照《国家公务员暂行条例》等规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。在队伍管理和人员配备使用上，必须坚持高标准严要求。要严格持证上岗和资格管理制度，对上岗人员要加强执法教育和专业培训，推进教育培训制度化、常态化。

欲穷千里目，更上一层楼。要狠抓执法纪律和职业道德教育和优化服务。要加强执法人员思想作风建设，健全纪律约束机制，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，推行行政执法绩效考核制度，强化行政执法责任制，全面提高执法人员素质。要建设电子政务云，推行集中服务，实现公共服务。要补缺托底，完善社会保障网络，公共安全网络，健全生态保护网络。做到严格规范公正文明执法，提高执法和服务水平。

要完善行政执法程序。要规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督。针对行政检查、行政处罚、行政强制、行政征收等执法行为，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，切实做到步骤清楚、要求具体、期限明确、程序公正。坚持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他组织的合法权益都要受到平等保护，一切违法行为都必须予以追究。要改革处罚体制机制，提高执法效率。要简化行政执法处罚程序，提高简易处罚的额度，提高工作效能；实行罚缴分离；建立和完善公民个人信用体系，把行政处罚情况纳入到公民个人信用体系，增加违法成本。

（六）增强系统协调，上挂下联，正确处理关系

天时不如地利，地利不如人和。要建立一套完整的部门衔接、沟通、联系机制，用制度来实现部门之间紧密衔接，确保整个工作的完整性和连续性。

一要切实增强改革举措的系统性、协调性。各地方、各部门在深化行政执法体制改革上必须有宽广视野和系统思维，各项改革举措要通盘考虑、整体规划、统筹安排，协同推进。要注重改革的关联性和耦合性，坚持与其他领域改革相衔接、相配套，为各领域改革提供体制 机制保障。要坚持上挂下联，创新工作机制和方法，建立推进改革的倒逼机制、评价机制、监督机制等，凝聚各方面力量和智慧，协同推进改革。[6]

二要健全行政执法和刑事司法衔接等机制，理顺行政强制执行体制。要抓紧完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

三要正确处理政府和市场的关系。要减少政府对资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，把政府该管的事管好管到位、该放的权放足放到位。加快事前审批、加强事中服务、加大事后监管，积极营造创业、创新、创优的发展环境，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。加快建设有为政府、效能政府、法治政府和廉洁政府。

（七）提升社会法治化水平，加快诚信体系建设

要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，强化法治引领作用，建立政府主导、社会自我调节、居民自治良性互动的社会治理机制。建立社区联席会、社区议事会等社区协作治理平台，引导社区居民依法制定自治章程、社区公约、乡规民约，深化居民自治。推进信访制度改革，完善依法逐级走访制度，推行网上受理信访制度，依法处理各类涉访违法行为，全面落实信访工作责任制。加强法律援助建设，扩大法律援助覆盖面，所有法律援助窗口免费提供法律咨询服务。[7]

要推进政务诚信、司法公信、商务诚信、社会诚信和个人信用建设，建立覆盖全社会的诚信体系，推进企事业单位和个人信用基础数据库建设，规范信用信息应用。依法加强信用监管，建立守信激励和失信惩戒机制，促进全社会自觉遵守法律法规，形成守信光荣、失信可耻的社会氛围。强化社会保险基金监管，依法严肃处理恶意逃避参保义务、恶意欠缴社会保险费行为，依法打击骗取社会救助资金犯罪。引导和规制当事人自觉执行法院生效判决，完善并实施失信被执行人信用监督、威慑和惩戒制度。

（八）创新方式，强化监控，保障经费，排忧解难

一是锐意改革创新。事过境迁，变法宜矣。要坚持运用法治思维和法治方式履行行政执法职能，严格依法监管，自觉和善于运用法治办法解决矛盾和问题；要充分发挥行业组织自律作用、市场专业化服务组织监督作用、舆论和社会公众监督作用，支持社会组织参与管理和服务；加快市场主体信用信息平台建设。要大胆创新、深化创新，对改革中的成功做法要及时总结完善，上升到制度层面推广；对改革中出现的失误应及时指导改进，最大限度的正面效应。要主动适应经济社会发展的新形势和人民群众民主法治意识提高的新要求，加快推进执法方式创新，积极推行行政指导、行政合同、行政奖励等柔性或激励性执法方式，多运用说服教育、调解疏导、劝导示范等非强制手段和软权力执法，给行政管理相对人提供法律帮助、政策指导和技术支持，寓执法于服务之中，融处罚于教育之中，消解执法冲突，克服执法的简单化、粗糙化倾向，严禁暴力执法、野蛮拆迁。在立足我国国情的基础上，积极借鉴其他国家和地区行政执法体制改革的有效做法和有益经验，以广开视野、博采众长。

二是强化执法监督，提高案件查处率。要完善行政权力监督机制，加强执法监督力量的配备，利用科技力量完善执法监督机制、行政行为纠错机制、失信惩戒机制，完善公开平台。加强对行政执法的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决惩治腐败现象。要推行阳光执法，完善公开平台，推进政府信息公开，公开清单和流程图，完善行政审批和案件查处公开制度，自觉接受人民群众监督。[8]

三是加强行政执法经费财政保障。行政执法机关履行法定职责所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。要进一步加大综合执法办案经费的投入，执法经费由财政全额拨款，以保证满足执法工作正常需要。县级以上地方各级人民政府要建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，保证执法经费足额拨付。要进一步改善执法条件，有针对性地逐年安排资金，加大执法装备配备、科技建设、基础设施方面的投入，为案件处理、现场勘验、调查取证等执法活动提供必需的保障。同时，坚决禁止以罚款、收费作为经费来源，坚持“收支两条线”，罚缴分离制度，杜绝滋生执法腐败。

　三是要着力解决人民群众反映强烈的突出问题。“政之所兴，在顺民心”。必须以问题为导向抓住牵动全局的主要改革环节，确定事关群众利益的重点改革任务，着力推进，率先突破。比如，如何深化食品药品、安全生产、环境保护、社会治安等领域的行政执法体制改革，以解决涉及人民群众生命财产安全的违法犯罪案件多发频发的问题，就需要高度重视、重点推进。　　

参考文献：

[1]周继东.深化行政执法体制改革的几点思考[EB/OL].法学在线网,2014/9/19

[2]市政府办.省人民政府关于当前深化行政管理体制改革的若干意见[EB/OL].安顺政府网,2014-08-05

[3]袁曙宏.深化行政执法体制改革[EB/OL].长安网群,2013-11-28

[4]王永杰.汇川区启动政府职能转变和机构改革[EB/OL].新华网,2014-12-02

[5]规范行政处罚裁量权 构建和谐执法环境[EB/OL].每日甘肃网,2013-01-04

[6]中央编办理论学习中心组.深化行政体制改革推进国家治理体系和治理能力现代化[EB/OL].人民论坛网,2014-02-01

[7]司法部.司法部全面推行十项便民措施 扩大法律援助覆盖面[EB/OL].正义网,2009.6.1

[8]袁曙宏.深化行政执法体制改革[EB/OL].陕西传媒网,2013年11月27日

（作者系巴马县综合执法局执法员、主任，巴马县委党校讲师）