那么，我国的农用地制度到底该如何改进？

　　笔者主张农地农用制度回到《宪法》的规定上来，即让宪法的“村民集体所有，农户联产承包，实行统分结合双层经营制度”落到实处。山西大寨村、江阴长江村、张家港永联村等数千个坚持集体所有制和集体经济的村社比较标准的执行了《宪法》规定，全村5－10个种田能手种了全村的土地，为全体村民供给基本农产品，超产部分归5－10个种田能手所得，全体村民共同承担水利等农田基础设施建设。这样，既实现了平均地权，又实现了规模经营，还避免了土地食利阶层的出现，极大提高了农业现代化水平及综合生产能力，且村民如果进城市民化了，自愿退出村社，其成员权也可以实现有偿退出。这些村庄的农地制度的唯一不足是承包权或集体成员权抵押贷款权还不能充分实现，解决的办法也不难，本人创见的中国乡建院经过多年实验证明，村社“内置合作金融”可以帮助集体成员权和农户承包权实现抵押贷款。对于已经分田单干了的村社（如小岗村），农地农用制度如何重归《宪法》呢？中国乡建院在湖北鄂州市梁子湖区张远村协作建立 “内置金融”，农户的承包地可以作价入社（也可以作为存款存入内置金融），分享保底收益，入社（或存入）的时间越长，保底收益越高；农户也可用承包地在“内置金融”抵押贷款，农户如果进城了也可以实现有偿退出。“内置金融”的信用服务收益和土地信托经营收益分配后的结余归村社共同体成员共享。这样的改革试验在全国13个省的近百个村庄推广，实践证明村社内置金融可以帮助已经分田单干的村社重回《宪法》规定的农地农用制度轨道上。

　　关于村民的农地抵押贷款及其村社成员地权的有偿退出，很多专家学者的设计是“私有化+市场自由交易+银行抵押贷款”，这是美国大农场农业主体农地产权实现的市场逻辑。而在日本等东亚小农农业主体农地产权实现的市场逻辑里，农地抵押权是不可能在正规银行里实现的，其农地产权的抵押贷款权或集体成员份额地权的有偿退出权的充分实现是以共同体集体经济及其共同体内置金融为实现基础的。过去许多年，正是由于美国大农场主农地产权实现的市场逻辑一直主导我国小农农业主体农地产权实现的制度创新，才导致了今天中国农地制度越改问题越多的困境。在中国，农地制度改革要回应的不仅仅是产权实现问题，更重要的是回应中国人的吃饭问题和中国农村的社会治理等问题。如果仅仅是从产权的角度改革农地制度，肯定有明显缺失的。因此，如果用学习美国的办法实现中国小农的农地产权实现，以此主导中国农地制度改革，那就大错特错了！

　　（二）农村农地非农用制度——农民生产生活配套建设用地制度

　　只要有农业，就须有农民，就必须给农民配套生活用地——宅基地、饮用水源地、道路、学校、卫生室用地，等等。只要有农业，就须有农业服务业，就必须给农业配套生产服务用地——农道、农技站、农机站、冷库仓储、加工厂，等等。

　　我国农村集体建设用地，是农民从事农业生产生活的配套用地。保守估计，全国农村集体建设用地至少在2.5亿亩以上。

　　我国当下的农村集体建设用地制度存在的主要问题：一是农户乱占耕地建房、建坟、建厂等比较普遍。根据笔者在中原地区多县的调查，一般而言，在一个县域内，每年合法的城市化工业化占用耕地还不到农户乱占耕地的四分之一。二是占有集体建设用地而不用的越来越多。农村建设用地闲置越来越多，一方面是农村住宅空房的越来越多，农村厂房关门的越来越多；另一方面是以所谓的一、二、三产业融合发展等名义占了不用的越来越多。第三是村庄之间人均占有集体建设用地严重不平衡，有的村庄集体建设用地份额占总面积的比例高得惊人，有的村庄连一户一宅都难以实现。