整合财政涉农资金用于精准扶贫工作调研与思考

　　坚决打赢脱贫攻坚战无疑需要资金支持，必须解决钱从哪里来的问题，各级都相继出台统筹整合财政涉农资金用于精准扶贫工作的实施意见、实施方案、管理办法，那么，这项工作究竟进展怎样，成效如何，还存在哪些困难和问题，解决的途径又是什么？这些都是财政管理工作必须回答和研究解决的问题，近期对我区统筹整合财政涉农资金用于精准扶贫工作进行调研，提出粗浅的建议。

　　一、我区财政涉农资金整合开展情况

　　我区于2015年被确定为全省22个涉农资金整合试点县区之一，也是铜川市唯一的涉农资金整合试点县区，按照市委、市政府印发的《铜川市涉农资金整合工作实施意见》[铜办字〔2015〕21号]和区政府印发的《印台区涉农资金整合试点工作实施方案》，以及，为统筹整合贫困县财政涉农资金，2016年中央、省政府先后下发了二个文件，明确要求形成多个渠道引水、一个龙头放水的扶贫投入新格局，实行财政资金精准扶贫。在省、市财政的大力支持指导下，区财政会同相关部门积极创新涉农资金整合试点方案，形成了公开、透明、科学、实效的整合运转体系，结合印台实际，紧紧围绕产业发展、基础设施建设、社会公共服务三个重点，集中发力，扎实推进，涉农资金统筹整合试点工作取得了阶段性成效。

　　整合工作紧紧围绕区委、区政府的重大决策、重要部署，针对目前涉农资金种类繁多，多头管理、交叉重复、分散使用等问题。按照制度一个笼子、资金一个盘子、项目一个单子的思路，统筹整合贫困县财政涉农资金。三年来，财政涉农资金整合试点工作经历从初步探索、稳步推进发展到实质整合三个阶段：

　　（一）2015年初步试点。稳步推进试点工作开局，整合资金11716万元，选择财政现代农业项目、美丽乡村建设、现代农业园区三个整合平台先行试点。

　　1、资金类别涉及农业专项1000万元、水利专项1800万元和农业补助资金590万元；

　　2、资金整合投向包括：一是财政现代农业苹果专业项目1000万元，小型农田水利重点县项目1800余万元；主要投入现代农业苹果主导产业和重点灌溉水利设施建设。二是整合文化建设专项资金、美丽乡村建设资金8326万元，主要投入14个美丽乡村建设和农村环境整治项目。三是整合现代农业示范园区建设资金590万元；重点投入周陵现代农业园区4个产业和基础设施项目。年度整合试点工作被评为省级优秀，省财政下达印台奖补资金500万元。

　　（二）2016年稳步推进。适度扩大规模，依据自己计划有限整合，年度计划整合29506万元，实际整合资金27229.6万元，其中：产业发展投入14545.63万元；基础设施建设投入12683.97万元；

　　1、资金类别涉及中省区扶贫专项资金4216万元、中央预算内投资1695万元、中省农业综合开发资金2301万元、中省水利专项资金3604.58万元、农业发展资金4251.39万元、林业专项资金1024.51万元、农村环境保护资金300万元、其他农业专项资金9837.12万元。

　　2、资金使用：一是按照突出印台产业特点的原则，制定年度整合项目规划，以脱贫攻坚为引领，确定现代农业园区（周陵、金圪塔、晨光）、主导产业（现代果业项目）、美丽乡村（12个）、农村新型社区（红土、阿庄）、重点项目（后河沟水库、郭秀明教育基地）五个整合试点平台，整合资金规模2.7亿元，涉及14个政府相关部门。二是丰富财政投入模式，积极探索贷款贴息、融资奖励等财政投入方式，充分发挥财政资金激励导向作用。采用国开行融资方式，探索统筹整合财政涉农资金，撬动国开行3.36亿元扶贫贷款，实施50个贫困村村组道路、安全饮水、污水垃圾处理、公共服务设施建设等区域项目建设。三是充分发挥政府在涉农整合中的统筹作用，区整合领导小组审议通过区水务局、农综办提请整合的3个项目，整合使用财政专项资金251.66万元；审议安排500万元奖补资金使用方案，用于支持鹏大、晨光、果业基地建设项目。四是发挥涉农资金整合试点工作对全区脱贫攻坚的推动作用，在省级扶贫绩效考核中成为印台扶贫工作的以大亮点，受到考核组肯定，试点工作再次被省上评定为优秀，下达我区奖励资金1000万元。

　　（三）2017年实现实质性规范整合工作。根据资金自主使用、切块下达政策，推进实质整合。遵照国务院和省市财政、扶贫上级有关整合规定，明确整合资金范围，落实资金自主使用政策，立足整合资金预算编制工作，紧密围绕全区脱贫攻坚目标任务编制统筹整合工作实施方案。2017年整合方案经过年初、年中、年末三次调整，根据实际到位整合资金，年终确定调整备案整合规模13282.611万元，整合项目154个，其中：基础设施类4816.05009万元，产业发展类8442.413911万元，社会公共服务类24.147万元。

　　1、资金类别。中省市区专项扶贫资金7665.095万元、农业综合开发资金1060万元、农业综合改革资金366万元、中市危房改造资金594.6万元、省级切块及引导资金380万元、果业专项及切块资金840万元、省级水土保持资金440万元、省级整合奖补资金800万元、市级切块资金及供水工程资金196.316万元、市级美丽乡村奖补资金231万元、清理盘活各级资金702.495万元。

　　2、资金投向。所有整合资金严格依据区脱贫攻坚办下达部门扶贫项目计划拨付，资金投入向金锁西片、阿庄北塬、周陵园区、红土孙家贬四个重点贫困片区倾斜，主要针对建档立卡贫困村、贫困户，优先扶持当年脱贫对象。围绕产业帮扶措施，以苹果主导产业为核心，现代农业园区为骨干，带动支持扶贫对象发展种养殖业、光伏产业和乡村旅游业；鼓励龙头企业、专业合作社带动贫困户发展产业；加大对村集体经济扶持力度；着力提高贫困户就业和生产能力；积极帮助贫困户缓解生产资金短缺困难，在建立村级互助资金协会的基础上，区级还建立了扶贫小额贷款贴息和风险补偿金工作机制。

　　通过试点工作，我区逐步建立决策民主严谨、投向科学合理、监管规范严格、运行有序高效的财政涉农资金管理新机制，切实提高涉农资金使用效益，集中财力办大事，促进农业发展、农村繁荣、农民富裕，尽快实现脱贫摘帽和全面小康目标。

　　二、整合工作主要做法及取得的成效

　　（一）主要做法

　　一是科学制定一个整合方案。自2015年整合试点开始，整合方案从优质平台试点，2016年稳步扩展推进，到2017年逐步规范精准脱贫攻坚，以脱贫目标为导向，依据脱贫攻坚规划，突出重点保障年度扶贫项目计划实施，精确瞄准贫困村和建档立卡贫困人口，主动衔接，财政牵头，会同扶贫、发改、农业部门，逐级申报，行业归口审核，政府或扶贫领导小组审定，落实整合资金范围，科学确定年度计划整合的资金规模和对应的建设任务，并将项目资金使用管理责任落实到镇办、部门和具体项目上。

　　二是建好项目资金管理三个台账。财政部门收到上级纳入整合范围的资金后，书面通知区脱贫攻坚办及原资金管理部门，部门在5个工作日内依据脱贫攻坚办下达的整合资金使用计划，按程序向财政局和扶贫局提交整合资金使用申请，区财政局及时下达资金。财政及相关主管部门按照文到即审、款到即拨的要求，建立限时办结制度，缩短文件传递、预算下达、资金拨付等环节的运转时间，建立整合项目资金管理、扶贫专项资金管理和检查、审计问题整改三个台账，详细记录资金来源、资金级次、项目名称、下达金额、科目调整、资金投向及使用效益，使各项整合及扶贫资金渠道规范、轨迹清晰、责任明确、成效精准。

　　三是统筹资金坚持扶贫、产业两个优先。对各级各类涉农资金根据整合方案统一纳入整合盘子，实行纳入整合的涉农资金一个盘子归集、一个口子下达、一个办法管理。在资金投入上，坚持2%本级安排、20%扶贫投入增幅、结余结转资金清理盘活使用、新增政府债券优先整合用于脱贫攻坚，确保扶贫项目有充足的资金保障；在资金拨付管理上，扶贫产业按照不低于60%列人计划，对扶贫、产业项目优先下达资金，基础设施建设项目开工后，预付30%项目资金，完工后统一结算报账，切实加快资金报账使用进度。

　　四是机制建设做到四个到位。一是机构、制度保障到位。区政府相应成立了涉农资金整合领导小组和脱贫攻坚领导小组及其办公室，并以政府名义制定出台关于开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作实施方案和资金管理办法，规范和加强整合后的资金管理。二是项目管理到位。建立分级负责的项目库管理体系，镇办征集，部门审核，分别在区农业局和发改局建立产业、基础设施两个项目库，经评审纳入扶贫局统一的脱贫攻坚项目库，从项目库中筛选项目作为年度实施计划及资金安排的主要依据，确保资金投向精准、使用高效。严格推行项目公开公示和绩效评价制度，接受各级监督。三是运行程序到位。建立整合工作联席会议制度，相关资金纳入整合调整用途后，各部门提出使用意见，整合办向领导小组会议提交工作方案，区主管领导和部门认可并及时执行。四是监管督导到位。在区脱贫攻坚领导小组的领导下，实行项目计划会审、区级部门负责制度，建立整合办抓总，相关部门参与的协调沟通机制，明确整合任务及工作要求，建立联络员制，定期或不定期召开联席会议，解决工作中遇到的困难和问题，形成议整合、谋项目、抓整合的强大合力。

　　（二）取得的成效

　　一是区政府调控能力进一步增强。通过权限下放，区政府依托发展规划自主确定项目，统筹安排资金，能够集中精力促改革，定政策，谋发展。有效增强了自主统筹安排资金的能力，将整合范围资金精准投入脱贫攻坚，以前一些因为资金困难而无法推进的项目纷纷得到重大突破。

　　二是壮大优势特色产业促脱贫效益显现。围绕现代农业园区辐射，龙头企业及合作社带动的方向，打造省级扶贫园区一个，省级园区五个，市级园区二个，区级园区九个，支持十二个村集体经济，扶持二十二家农民专业合作社，通过对新型经营主体实施财政补助，促进果业、设施蔬菜、苗木花卉、光伏发电、畜禽养殖等主导产业进一步发展壮大；积极推行公司+合作社+贫困户的模式，为2369户贫困户实行保底分红，年增收1500元；新发展高标准苹果示范园6000亩，实施果园提质增效项目2万亩；发放产业小额扶贫贷款1045笔4661万元；成立互助协会18个；建立420万元扶贫小额信贷风险补偿金机制。

　　三是农村基础设施条件显著改善。围绕贫困村退出目标，整合实施高标准农田建设、坡耕地治理、通村公路联网及村庄道路硬化、农村环境综合整治、村级卫生室改造提升、农村安全饮水及集中搬迁点基础设施建设，实施安全饮水项目51个，解决3550名贫困群众饮水安全问题，新建及改建生产道路、通组路、硬化农村巷道82公里；修建村标准化卫生室32个，极大的改善了农村群众生产生活和公共服务设施条件，加快了美丽乡村建设步伐。

　　四是群众脱贫产业能力培训平台作用凸显。区财政会同相关部门安排整合资金投入农民实用技术培训，建设苹果、蔬菜培训基地，积极开展院校、科研院所合作，共举各类实用技术培训班等26期，涉及电子商务、蔬菜种植、畜牧养殖、中药材种植、核桃建园、烹饪、现代果业技术等，培训产业发展带头人和贫困群众2886人次，技术投入进一步增强脱贫提升发展动力。

　　五是财政涉农资金管理更加规范。通过三年多来的整合试点，初步建立起了整合资金协调保障工作机制，落实盘活存量，用好增量，对政策规定纳入整合范围的各类涉农资金，财政、扶贫、主管部门及时会商，资金实现大类间打通、跨类别使用，整合突出规模、管理突出放活、使用突出精准、结果突出成效，为全区力打赢脱贫攻坚战提供了有力的资金保障。

　　六是资金使用更加快速、精准、安全。项目立项权、审批权和资金管理办法制定权下放后，区本级可以围绕自身发展和脱贫规划，将涉农资金统筹使用，确保资金用到最急需的地方。同时，能有主动性采取更加灵活主动的监管措施，确保资金安全。如资金实行台账、预算系统动态实时监管、项目库规范监管、部门实行专账管理，能够全面掌控整合资金的来龙去脉。通过将资金、项目计划在政府门户网站上公示公告，各项目实施责任单位在执行扶贫项目行政村进行公示公告，资金分配更加透明公开，社会监督更加全面深入，很大程度上提高了资金安全水平。

　　三、存在问题、困难和原因分析

　　1、资金缺口较大。印台是国家重点扶贫开发区县，基础设施薄弱、脆弱，尤其以道路、饮水为甚，扶贫资金投入相对不足，扶贫攻坚任务艰巨。2017年全区扶贫计划投资2.3亿元，实际整合到位资金1.3亿元，仅为计划的56.5%；因此，虽得到中央、省市级财政的大力支持，但到位资金量与贫困群众的需求存在很大差距。有限的财政投资只能发展规模小的项目，筹措和整合扶贫资金难度大。加之财力有限，并受各相关部门项目资金投向和扶贫项目资金投向矛盾的影响，难以形成多元化扶贫投入格局。

　　2、资金使用限制较多。财政涉农整合资金按规定只能用于精准扶贫，保障贫困户脱贫，改善贫困户家庭生产生活，重点用于贫困户的两不愁、三保障、八个一批、能力提升等，而与贫困户生产生活息息相关、能够提升更多群众获得感、幸福感的公共基础设施、公共服务设施建设，则较少获得扶贫资金支持，有的甚至不能使用扶贫资金，比如乡村环境整洁、水利设施维护改造、通电、通讯、卫生等，这些公共基础设施长期处于资金严重短缺状态，得不到解决和改善，不仅影响群众生产生活，也会使贫困群众满意度降低。

　　3、方案编制欠准。在制定统筹整合财政涉农资金年初方案时，没有预留因各种突发情况及上级相关考核要求所需的资金空间，没有遵循量入为出，收支平衡的预算原则，扶贫领导小组在下达具体项目计划时，没有严格执行年初使用方案，导致项目计划下达过多，实际资金来源不足，导致年度项目资金缺口较大。

　　4、管理环节多协调难。资金分配涉及多个行业部门，管理办法不尽相同，使用要求各有侧重，补助标准有高有低，考核验收各行其是，跨部门协调难度大。有的主管部门放权不够充分，区县在整合过程中难以打破行业界限。

　　5、资金管理过于集中。一是资金拨付、报账缓慢。实行县区级报账制，扶贫整合项目必须通过部门进行项目资金的初审、验收，通过后区扶贫、发改和财政复审会签方，仍然要取得审计报告后才可以办理报账。只要有一个环节进度慢，项目的资金从年初分配到年终还难以报账终结，容易形成资金滞留，支出进度慢的局面。二是由于目前是区级主管部门作为项目实施主体，具体负责项目的验收、资金的报账，而具体的镇村没有真正承担起主体责任，因此形成了一线不履行主体监管责任的局面，进而导致资金存在监管的盲区。

　　四、对策及建议

　　1、进一步强化规划引领。立足脱贫攻坚规划，制定完善产业发展、基础设施建设规划，明确发展目标、重点支持的项目和区域，并与上级各类专项规划相衔接，始终坚持规划引领，以规划定项目。对涉农资金整合的项目安排，将项目划分为规定项目和自选项目两类，一类自上而下：脱贫攻坚标准必须落实任务确定为规定项目，经过领导小组研究通过，按规划区域由建设单位认领实施；二类自下而上：村、镇、扶贫带动经营实体规划内征集项目给予扶持，经部门评审，领导小组审定后实施；项目实施计划均落实公示公开程序，实行阳光操作，确保项目跟着需求走、资金跟着项目走、责任跟着资金走。

　　2、进一步用好资金使用自主权。一是建议加大省市对贫困县区资金切块下达力度。继续清理、归并行业涉农资金专项计划，切实保障贫困县区统筹安排项目和资金的自主权。二是实行年度整合计划政府联席会议审议制度，杜绝随意项目、拍脑袋项目，提高项目结合规划的精准度。三是改革县级报账制。实行区级报账和镇办报账相结合的方式，根据项目的大小，管理主体的形式不同，而选择报账方式。

　　3、进一步加大资金项目监管力度。一是按照专人管理、专账核算、专款专用的原则，涉农资金主管部门按照相关文件规定，及时按项目实施进度审核、拨付资金，进一步完善资金拨付程序。二是对资金数额较大的涉农项目，实行项目法人制、招投标制、工程监理制、政府采购制、合同管理制，从涉农项目批复、备案、公示、招标、实施、验收、档案等环节入手，规范管理和监督程序。三是将资金项目的监管权限下发到镇、村，夯实镇、村对扶贫资金项目的监管责任，让扶贫一线的单位责权统一起来，消除资金项目最后一公里的监管盲区。四是加强社会监督。严格公开涉农整合资金流使用方案、将涉农整合资金全面纳入政务公开的范畴，使涉农整合资金更加透明阳光，自觉接受群众和社会的监督。

　　4、简化程序、夯实责任、提高效益。一是建议区政府尽快研究资金项目管理配套制度，简化项目管理审批程序，明确整合项目的实施主体、管理主体和考核对象；二是夯实责任，明确项目组织、审核、实施责任，落实谁用资金、谁管项目、谁负责的责任追究机制；三是明确竣工后项目管护、运营相关部门的职责分工，建立未落实后续措施不得移交、不得通过验收的制度，进一步提高工作效率；四是建立科学的奖罚激励制度，鼓励打造精品项目和亮点工程，全力打赢脱贫攻坚战。印台区财政局伍小军