摘要：对土地实行用途管制既是国际通行也是历代实行的做法，我国更有必要加强土地用途管制。农村土地集体所有制是土地用途管制之下的一项农村基本制度，集体所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的体现。

　　土地用途管制与农村土地集体所有制有无关系？有怎样的一种关系？弄清楚这两个问题，有利于深入理解“三农”基本制度，深化农村土地制度改革，推进城乡经济社会持续健康发展。

　　一、对土地实行用途管制既是国际通行也是历代实行的做法

　　土地是人类经济活动的重要生产资料、居住生活的重要载体，又具有稀缺性。因此，土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益；既关系到公共利益与个人利益的建构与平衡，也关系到生产力的发展与生产关系的调适。因此，任一国家对土地利用，包括农业用地、建设用地等，都实行严格的用途管制。即使是实行土地私有制的国家，也对土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本质是公权对私权的约束，体现了一国政府对土地的最终所有权和处分权，以最大程度满足社会公共利益。土地利用必须按规划分类管理、分类利用，不同类别、不同用途的土地不能随意改变使用，尤其要防止农业用地被非法地非农化非粮化。如果要对农业用地进行开发建设，就必须在土地利用总体规划约束性指标之下按相关程序审批。假如不按土地利用总体规划及城乡规划使用或审批土地，必然会导致土地利用的无序、土地市场的混乱、土地结构的改变。历史地看，资本主义社会、封建社会、奴隶社会下的任一国家，都无不对其国土利用加以一些管制，尽管往往主要以交谷物、交税费等形式间接地实现土地用途管制，也尽管在相当长历史里受限于土地管理手段落后而往往显得力不从心。

　　二、我国更有必要加强土地用途管制

　　人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，而土地管理制度的核心是土地用途管制。加强土地用途管制既是坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”“节约资源和保护环境”这两大基本国策的必然要求，也是实施主体功能区战略的关键举措；既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中华民族生生不息、实现伟大复兴的重要基础。我国是实行土地公有制的社会主义国家，更需要加强土地用途管制，以努力维护好广大人民的整体利益、长远利益。而当前，用地粗放较为突出，一些集体土地尤其是承包土地，时而在“政绩”或个人利益驱动下，违背农民意愿，违反土地利用总体规划或城乡发展规划，违反征地法规等，将之用于小产权房建设、开办工厂甚至开发房地产、建设工业园区、扩张城镇规模等。这不仅不利于保护耕地和自然资源环境，容易冲破利益大喝耕地红线，危及粮食安全，也不利于现有建设用地的节约集约利用，经济的转型升级高质量发展；不仅容易扰乱土地市场秩序，影响土地宏观调控，阻碍城乡经济社会持续健康发展，还往往违背农村土地集体所有制，影响村民自治，甚至削弱政府及法律威信。因此，需要进一步强化土地用途管制，进一步加强土地督察工作，尤其需要通过增大违规违法用地发现概率、提高惩罚额度、加大问责力度乃至追究刑事责任来制止农村土地被非法地非粮化非农化。

　　三、农村土地集体所有制是土地用途管制之下的一项农村基本制度

　　我国农村土地主要实行集体所有制。农村土地集体所有制的政策初衷，是常住农村或从事农业生产经营的集体经济组织成员可以依法地无偿地使用承包土地、宅基地、村内公益性建设用地等集体土地，且承包土地主要用于农业生产经营、宅基地上的住宅主要用于自住、其他集体土地主要用于本村公益事业发展。之所以能依法地无偿地使用集体土地，主要由于农业是产业之基、民生之本、可持续发展之源，而农业生产效率较低、农业比较效益不高、农业生产风险市场风险比较大；加上农村经济社会发展水平普遍落后于当地城镇，而且提供农村基本公共服务是进入工业化中期后政府应尽职责，它以及实现村民自治都需要必要的公共场所。因此，新中国刚成立不久，就为促进城乡经济社会持续健康发展、实行社会主义土地公有制，而创造了一项遵循发展规律、符合中国国情、具有很强容纳性、具有强大生命力的农村基本制度。其实，实行集体所有制的农村土地，既非集体经济组织所有，也非集体经济组织成员所有，更非村委会所有，而是国家所有。属于国家所有的农村集体土地，就应与城镇国有土地一样，遵循体现国家意志的土地用途管制，包括遵从土地利用战略、土地宏观调控、土地用途转用管制、土地节约集约利用、土地生态保护等。如果将集体土地用于非农业经营性建设，那么它就与国有经营性建设用地并无本质区别——土地都属于国家所有，都用于非农业生产经营。因而，就应同样遵循市场经济规律，同样遵守市场竞争规则，也即同等依法缴纳土地使用方面的税收。换言之，农村土地用于经营性建设并不符合集体所有制政策初衷，主要是土地用途发生了非农变化，因此需要由适用农村土地集体所有制转换为参照适用国有土地管理制度。否则，既不利于形成城乡统一的经营性建设用地市场，也不利于构建城乡统一的社会主义市场经济体系；既不利于公平竞争，也会在法理上失去正当性。而且，能将农村土地依法转为经营性建设用地的，往往限于城郊，或只惠及少数农民，而不能让广大农村、更多农民共享改革发展成果。它既不能统筹农村区域协调发展，也不能兼顾当前与未来发展，也即不利于构建经济社会持续健康发展体制机制而容易扩大区域差距、贫富差距。因此，有必要研究制定相应税收制度，以建立健全统筹农村区域尤其是统一城乡的土地利益分配机制。另外，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。一旦集体土地被依法征收，集体土地就变成了国有土地，就应实行国有土地管理制度。因此，以土地利用总体规划及城乡发展规划为主要内容的土地用途管制，既决定了土地是属于农村集体土地还是属于国有土地，也决定了农村集体土地是应该还是不应该用于农业生产经营、公益性建设以及经营性建设。假若农村集体土地不受国家用途管制，那么国家的征地行为就失去了法理，也不能在农村集体土地上建立健全城乡统一的有利于公平竞争的经营性建设用地税收制度。

　　四、集体所有制中主要土地配置制度是遵循土地用途管制的体现

　　土地所有制决定土地配置。集体所有制中的土地所有权、土地承包权、宅基地取得权是农村土地的主要配置制度。这些土地配置制度既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、农民切身利益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，集体所有制中的主要土地配置制度在本质上属于中央事权，是遵循土地用途管制的具体体现，宜由国家通过制定政策法规来统一规定；不属于地方事权，不宜由地方政府更不宜由村委会、集体经济组织来制定土地的归属制度；也不属于市场行为，不宜让市场在农村土地的主要配置环节中发挥决定性作用，不能将土地承包权、宅基地取得权市场化，更不能将土地所有权私有化。否则，农村土地集体所有制不仅会变相成为土地私有制，滋生土地食利阶级，动摇社会主义制度根基，开土地所有制史倒车；也容易削弱用地管制，而使政府管理缺位，资本主导土地，侵蚀农民土地权益，导致农民无地可种、流离失所，影响社会稳定乃至动摇党的执政基础；而且没有体现农业农村特点，没有遵循城乡协调发展规律，将会危及粮食安全，影响农业基础地位，扩大城乡发展差距，制约经济社会现代化发展进程；还不符合我国人多地少、聚村而居、土地公有等国情农情，不利于村民自治，不利于继承和发扬精耕细作、间作套种、地力常新、血亲相连、利益相关、邻里相助等传统农耕文化与乡里文化。市场竞争主要以经济效益为依归，它难以承担一个健康社会所应具备的扶持弱质产业、调控宏观经济、缩小城乡差距、促进公平公正、维持社会稳定、巩固执政根基、保护生态环境、弘扬传统文化等复杂功能。简而言之，倘若农村土地主要配置环节由市场起决定性作用，那将会冲击现有“三农”基本制度，影响农业农村乃至整个经济社会持续健康发展。

　　（作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会）