准确把握农民专业合作社的本质特征

全国人大农业与农村委员会副主任委员 刘振伟

　　2006年10月31日通过的农民专业合作社法是一部重要的涉农法律。将农民专业合作社纳入法制化轨道，赋予其法人地位，这是农民专业合作社法的最大贡献。十年来，随着实践发展，农民专业合作社法的一些规定已难以适应实践需要。2015年，全国人大农委会同农业部等部门启动了修法工作。2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了修订草案。

　　一、进一步把握准、把握好农民专业合作社的本质特征。

　　近年来，对合作社的本质特征有一些争论，实质是对合作社基本原则的争论。探讨问题可以见仁见智，但体现到法律制度中，合作社的本质特征还是要把握准、把握好，起码在较长的历史阶段是如此。

　　我国合作社的发展，既坚持了国际上形成共识的合作社本质特征，又坚持了从中国实际出发，在继承基础上有一定创新。农民专业合作社法规定的合作社基本原则主要有三条：一是成员地位平等和实行民主管理原则（学界也有民主控制的提法）。农民专业合作社是“人合性”、“互助性”组织，实行“一人一票”，劳动权利大于资本权利；二是自愿原则。社员“入社自愿、退社自由”；三是为成员服务不以营利为目的原则。合作社盈余主要按照与成员的交易量（额）比例分配，资酬适度。合作社开放的社员资格、民主管理（控制）、盈余主要按惠顾额分配三个本质特征，是其成为特别法人的主要支撑。如果不坚持合作社的本质特征，合作社就难以与其他经济组织相区别，不利于国家有针对性的管理和支持引导。

　　农民专业合作社也有别于农村集体经济组织。农民专业合作社立法之初，就反复强调农民专业合作社与集体经济组织的区别，提出了分别立法的思路。集体经济组织正在进行产权制度改革，有些将改制为股份合作社或社区股份经济合作社等，无论名称如何，由集体经济组织改制的合作社与农民专业合作社有本质区别。集体经济组织的社区性、社员身份的稳定性及封闭性、财产权结构的双重性、以及经济社会功能交织等特征都是农民专业合作社不具有的，其组织结构和治理结构复杂，也没有可供借鉴的立法经验，需要单独立法规范。

　　二、农民专业合作社要适应市场需要，主要依靠内因发展壮大。农民专业合作社法规定了国家支持和引导农民专业合作社发展的措施，体现了国家的政策导向。但农民专业合作社能否可持续发展，最终要靠自己，由市场决定命运。要激发合作社自主发展的活力，下力气规范名不符实的合作社，过去是先发展再规范，成立合作社不设门槛，农民入社不设门槛，目的是先引导发展。现在的思路应有调整，就是在规范中发展，在发展中提高，防止无序发展。另一方面，也要防止对农民专业合作社的非法行政干预和赋予过多社会功能。

　　依法履行指导扶持服务职责

　　农业部党组成员、副部长、办公厅主任 叶贞琴

　　农民专业合作社法施行以来，农业部认真履行法律赋予的指导、扶持和服务职责，会同有关部门采取有力措施抓好法律贯彻落实，推动农民专业合作社建设与发展取得了积极成效。

　　第一，大力宣传贯彻法律，营造了有利于合作社发展的良好环境。农业部印发了学习宣传和贯彻实施法律的文件，编写宣传辅导材料，启动法律宣传月活动，举办座谈会、知识竞赛等多种形式的活动，不断将法律学习贯彻引向深入。“六五”普法期间，各级农业部门培训合作社人才120多万人次。

　　第二，推进配套法规建设，逐步形成中国特色的合作社法律法规体系。农业部会同相关部门先后制定发布了合作社示范章程、财务会计、登记管理、规范有序开展信用合作等配套制度，指导协助19个省（区、市）制定了地方性法规，推动形成了以农民专业合作社法为核心、地方性法规为支撑、规章制度相配套的合作社法律法规体系。

　　第三，认真履行法律职责，合力促进合作社规范发展。经国务院批准，农业部会同有关部门单位建立了全国农民合作社发展部际联席会议制度。全国联席会议成员单位联合下发了引导和促进农民合作社规范发展的意见，评定了近8000家国家农民合作社示范社，全国各地涌现出县级以上示范社18万多家。大多数地方陆续建立了领导小组、联席会议制度，有的地方成立了合作社指导服务专门机构。有15个省份制定了合作社规范化建设具体意见。

　　第四，积极落实扶持政策，加大对合作社发展的支持力度。农业部主动沟通协调有关部门，推动出台财政、税收、信贷、涉农项目等惠农惠社政策措施。今年，农业部会同中央农办等部委起草，并以中办国办文件印发了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，从财政税收、基础设施建设、金融信贷服务、保险支持、营销市场、人才培养引进等方面建立健全支持合作社等发展的政策体系。

　　十年来，我国农民合作社蓬勃发展，已成长为重要的新型农业经营主体和现代农业建设的中坚力量。到今年7月底，全国依法登记的农民合作社达193.3万家，入社农户占全国农户总数的46.8%。合作社逐步向一二三产融合多种功能拓展，向生产、供销、信用业务综合合作演变，向社际联合迈进，组建联合社7200多家。合作社组织农产品标准化、品牌化、绿色化生产，发展新产业新业态，17万家合作社实施标准化生产、拥有注册商标，4.3万家合作社通过“三品一标”质量认证。

　　下一步，农业部门将继续加大法律宣传贯彻力度，落实法律规定的各项扶持措施，配合全国人大法工委加快推进农民专业合作社法修订，与有关部门一起更好地促进农民专业合作社健康发展。

　　充分发挥工商行政管理职能作用

　　国家工商行政管理总局党组成员、副局长 王江平

　　现行农民专业合作社法自2007年施行以来，为农民专业合作社的规范和发展提供了坚强的法律保障，有力地促进了农民专业合作社快速发展和农民增收，推进了农业现代化。截至2017年7月底，全国共登记农民专业合作社193.29万户，比去年同期增长14.33%；成员总数4623.65万个，增长5.69%；出资总额4.46万亿元，增长15.89%。

　　国家工商总局一直高度重视农民专业合作社法的贯彻实施。一是各地工商和市场监管部门通过讲座、广播、知识竞赛、征文、获奖论文研讨会等多种形式，加强对农民专业合作社法及其配套文件的宣传力度。二是制定配套规范性文件，完善登记管理依据。与农业部联合下发了《工商总局农业部关于进一步做好农民专业合作社登记与相关管理工作的意见》，明确农民合作社联合社设立、变更、注销及备案登记等事项，促进了联合社的发展。与农业部、财政部等部门联合下发了《关于引导和促进农民专业合作社规范发展的意见》，对农民专业合作社发展过程中出现的重数量、轻质量，一些合作社有名无实、流于形式的现象进行规范。三是加快农民专业合作社登记制度改革。修改《农民专业合作社登记管理条例》，制定出台《农民专业合作社年度报告公示暂行办法》，积极推进农民专业合作社年度报告工作和年报抽查工作。全面实施农民专业合作社“三证合一”和“五证合一”登记制度改革。开展农民专业合作社全程电子化试点。四是提供绿色服务通道，实现便捷登记注册。大多数工商部门在登记注册大厅开辟“农民专业合作社登记绿色通道”，设专人为农民及合作组织提供政策咨询、开业指导和便捷的登记服务。五是综合运用工商职能，通过推行农业合同示范文本、积极引导注册并依法规范使用农产品商标、搭建红盾护农平台等方式为农民专业合作社发展创造良好的环境。

　　随着农民专业合作社的发展，也出现了一些亟待解决的问题，例如合作社规模总体偏小，成员数、辐射的农户数较少；适应市场的能力不强，产品成本缺乏竞争力等等。

　　下一步，工商、市场监管部门将按照全面深化商事制度改革的要求，立足工商行政管理职能，探索完善农民专业合作社登记管理和服务工作的方式方法，规范农民专业合作社的经营行为，促进农民专业合作社健康发展。

　　努力成为农民专业合作的带动力量

　　供销合作总社党组成员、理事会副主任 骆琳

　　农民专业合作社法颁布实施十年来，供销合作总社始终把推动法律实施落实作为一项重要工作，按照党中央、国务院关于新形势下供销合作社要“努力成为农民专业合作的带动力量”“成为服务农民生产生活的生力军和综合平台”的要求，紧密结合全面深化供销合作社综合改革，大力领办创办农民专业合作社，在促进现代农业发展中发挥了积极作用，取得了扎实成效。

　　一、发挥组织体系优势，引领农民专业合作社规范发展。供销系统坚持加快发展、加强规范、加大联合的工作方向，采取共同出资、共创品牌、共享利益等方式，大力创办管理民主、制度健全、产权清晰、带动力强的农民专业合作社及联合社。积极参与国家级示范社创建工作，建立监测淘汰机制。各地供销合作社不断探索创新，建立农民专业合作社服务中心，成立文化、消费、公共管理等新型合作社。十年来，供销合作社领办创办的农民专业合作社由2.8万家增加到17.2万家，累计向2200个专业合作社投入扶持资金12.9亿元；组建产业型和区域型农民专业合作社联合社6300家；创建全国供销合作社示范社2000家，平均入社成员639户。

　　二、发挥综合平台作用，服务现代农业发展。各地供销合作社利用流通优势，开辟农民专业合作社产品进市场进超市的“绿色通道”，举办特色对接活动，加快发展电子商务，多渠道、多方式助推农民专业合作社产品进入线上线下大市场。总社连续举办五届农民专业合作社与农资供应商、农产品采购商对接会，先后组织2200多家农民专业合作社参会进行对接，现场签订采购合同共计98.53亿元，实现“一个平台、三方受益”。近年来，全系统农副产品市场交易额和农副产品购进额年均增速均在20%以上，去年分别达到6950亿元和1.2万亿元。各地供销合作社通过发展农机、植保等服务型合作社和农业服务公司，创造性开展土地托管业务，服务土地面积1亿亩以上。

　　三、探索“三位一体”综合合作，培育农业农村发展新动能。各地供销合作社按照中央精神，积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作，依托供销合作社自下而上构建乡镇、县、市、省四级农民合作经济组织联合会体系，吸纳农民专业合作社等新型农业经营主体入会，为其提供现代农业、城乡商贸、农村金融等服务，把供销合作社的体制网络优势与农民专业合作社的生产经营优势结合起来，拓展了为农服务功能，增强了合作服务能力，促进了农民专业合作社的发展。

　　依法兴社强社 合作强农富民

　　江苏省农业委员会副主任 祝保平

　　江苏省认真贯彻落实农民专业合作社法，合作社运行机制逐步规范，综合实力显著增强。截至2017年6月底，全省各类合作社达8.15万家，入社农户1104万户，农户入社比重77.8%。

　　在合作社发展中，江苏省做到了“四个坚持”。一是坚持依法依规，构建支持体系。2010年施行了《江苏省农民专业合作社条例》。2009年省政府制定关于加快发展农民专业合作组织的意见，省相关部门在财政资金等方面给予专项政策扶持，构建了以“一法一条例”为基础、职责部门配套政策为支撑的支持体系。二是坚持因社施策，引导规范运行。省政府部署合作社规范化建设，省两办转发省农委推进农民合作社规范发展的意见和实施细则，开展合作社规范化建设整县推进行动。引导合作社规范设立登记等内容，推广以财务核算为主的代理服务做法。重点对合作社辅导员、理事长、财务人员、业务骨干进行了培训。三是坚持典型示范，促进创新发展。开展“四有”“五好”农民合作社示范创建，建立示范社四级联创制度。61家合作社开展综合社试点，内部信用合作宜兴市部级试点成果在11家合作社推广。开展“党建强社、合作富民”活动，建有党组织的合作社7300家。省农委注册“苏合”公共服务商标，免费提供“苏合”销售合作联社使用。连续十年举办省农民合作社产品展销会。四是坚持多方协调，集聚扶持合力。省农委设立农民合作社指导处，市县明确职能处室，乡（镇）普遍配备辅导员，构建了四级指导服务体系。协调相关部门，落实工商登记、税收、用地用水用电等扶持政策。省级农民专业合作组织专项扶持资金年度规模达1.85亿元。2013年建立合作社贷款风险补偿制度，基金规模已达5.9亿元。

　　加大扶持力度强化指导服务

　　安徽省农业委员会主任 陶方启

　　农民专业合作社法实施十年来，安徽省认真抓好贯彻落实，加大扶持力度，强化指导服务，推动了全省农民专业合作社的蓬勃发展。全省农民专业合作社由2007年的867家发展到2017年6月的83534家，入社农户384.7万户，辐射带动农户581.3万户。入社农户与一般农户相比，人均收入高出10%以上。

　　为推动合作社发展，安徽省采取了多项举措。一是构建政策体系。2010年省人大出台了实施农民专业合作社法办法，2012年省政府出台了促进农民专业合作社持续健康发展的意见，相继在涉农建设项目、财政补贴、信贷保险等方面制定了一系列扶持政策。二是健全工作机制。省、市、县三级政府建立了联席会议制度，成立了由政府负责同志牵头的促进农民专业合作社发展领导小组，建立了市、县、乡农经人员和专业技术人员相结合的指导服务体系。三是强化规范建设。自2010年开始，安徽省把引导合作社规范化运行作为工作重点，深入推进示范社和示范县创建，全面推行管理规范化、生产标准化、经营品牌化、社务信息化、产品安全化、成员技能化、服务全程化等“七化”建设。四是加大支持力度。省财政每年预算安排合作社发展专项，设立融资风险补偿基金,引导金融资本普惠支持合作社，率先成立了全国首家省级政策性农业担保公司。推行“政策性+商业性”保险新模式，大幅度提高了合作社的风险保障水平。五是持续创新发展。率先开展农民专业合作社信息化建设，成立全国首家省级农民专业合作社联合社，培育以龙头企业为核心、农民合作社为纽带、家庭农场为基础的现代农业产业化联合体，推进农民合作社信用合作和土地股份合作试点。

　　加强宣传培训提升发展水平

　　四川省农业厅副厅长 张强

　　四川省全面贯彻落实农民专业合作社法，加快培育农民合作社，使之成为为农服务、引农入市、助农增收的现代农业经营主体。截至2017年6月底，全省农民合作社达8.2万家，入社成员451.5万户，入社成员和带动农户占全省农户总数54.4%。

　　四川省发展农民合作社的主要做法有：一是宣传培训深入推进。农民专业合作社法颁布实施以来，全省通过发放宣传资料、送法下乡等形式，深入乡镇村社广泛宣传法律法规。组织开展市、县业务辅导员和合作社骨干人员法律知识专题培训，开展法律法规宣传月活动。二是政策体系不断完善。颁布了农民专业合作社法实施办法，出台了《关于支持和促进农民专业合作社发展的意见》等配套政策，着力完善扶持政策体系。省级财政扶持项目以国家示范社和省级示范社为重点，严格项目资金监管，推动合作社发展壮大。三是发展质量稳步提升。深入推进示范社创建行动，完善部门联合评定机制，开展动态监测，着力培育一批经营规模大、服务能力强、产品质量高、民主管理好的合作社示范社。四是经营机制不断创新。支持合作社探索创新组织模式和经营机制，总结推广了崇州农业共营制、新津“大园区+小业主”、高坪“大林模式”等成功经验。开展新型农业经营主体助推精准脱贫行动，加快贫困地区合作社发展，带动发展特色优势产业。完善合作社产权制度，公积金量化到成员账户。财政项目资金形成资产转交合作社持有，开展股权量化改革，增加成员财产性收入。五是服务能力明显增强。推广“合作社+龙头企业”等产业化经营模式，积极开展产品加工、储藏、运输、销售等服务，推进实体化经营。实施品牌发展战略，支持合作社开展标准化生产，打造自主品牌，提升市场竞争力。

　　合作社未来发展的几个问题

　　中国社会科学院学部委员 张晓山

　　2006年10月31日全国人大常委会通过农民专业合作社法，于2007年7月1日起实施。10年来，中国农民专业合作社发展迅速，一些专业合作社已成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。中国农民专业合作社创立和发展的实践必然会丰富合作社的理论与政策，促进相关法律的不断完善，但正在发展的农民专业合作社也面临挑战。在社会主义发展初级阶段的中国农村，家庭经营基础上多元并存、混合型的农业现代化经营形态将长期存在，作为发展现代农业重要载体的农民专业合作社在实践中也呈现出了异质性和多样性的特点，要在发展中逐步规范。

　　首先，要明确农民专业合作社质的规定性（本质属性）及清晰界定合作社与其他类型市场经济主体的不同点。合作社是社员所有、社员控制和社员基于使用服务而受益的特殊法人类型的经济组织。合作社的主体成员是合作社资产的所有者，他们同时也是合作社服务的使用者，通过与合作社之间的交易实现所有者和使用者身份的统一。如果放弃合作社质的规定性，使合作社混同于其他类型的经济组织，也就没有必要成立合作社了。

　　其次，在明确合作社质的规定性前提下，让农民自由选择。农民应选择的是成立或加入哪一种与市场对接、从事市场经济活动的经济组织类型。合作社只是市场经济中的一种企业组织形式，它不可能包打天下。农村发展社会主义市场经济必然有多种组织形式，农民在家庭经营基础上可以选择合作社，也可以选择其他经济组织形式，也可以仍旧以家庭经营形式参与农业的全产业链活动。但每种组织类型有各自的质的规定性及相关规章制度，必须对号入座。

　　第三，在守住底线（底线就是与其他类型经济组织相区别的合作社质的规定性）的前提下，农民专业合作社的发展要在理想和现实之间寻找平衡点，保持和增强农民专业合作社的灵活性和包容性，尊重农民社员的制度创新，给予基层合作社更大的弹性活动空间。

　　探索合作社发展新模式

　　黑龙江省克山县仁发现代农业农机专业合作社党委书记 卢玉文

　　克山县仁发现代农业农机专业合作社从2009年10月成立至今，成员数量由少到多、土地经营规模由小到大、经济实力由弱到强，成为黑龙江省第一个现代农机合作社示范社和国家农民合作社示范社。

　　一是实现均等分配。合作社坚持以成员利益为重，大体经历了蹒跚起步、探索成长、规范发展三个阶段。在2011-2012年的探索成长阶段，实行“一保、两提、两分”分配机制（农民入社土地设保底金；提取公积金、农机具和场库棚折旧；土地分红，“国投资金+公积金+出资额分红”），出台“七条承诺”（农民土地入社保底价350元/亩；成员权利义务平等，秋后盈余按入社资金同等比例分红；国家补贴资金所产生的盈余平均量化；家庭有困难的成员借回土地保底金；成员仍享受国家发放的粮食综合补贴；重大决策一人一票；入社自愿退社自由）。到2013年，合作社步入规范发展阶段，经民主决定取消土地保底金。

　　二是加强规范管理。重大事项由理事会“拿点子”或成员提建议，代表大会讨论通过，监事会监督执行。坚持没有无主资产，未分配盈余为零，每季最后一个月的25日为财务公开日，让成员心里都揣本“明白账”。

　　三是推广高效种植。与荷兰公司合作建设种薯繁育项目，引进全自动马铃薯收获机和荷兰农业GAP栽培模式，建设高标准有机食品基地，种植马铃薯、大豆等高效作物。

　　四是提升组织层次。联合31家省级示范社组建了联兴现代农机合作社联合社，建立了互为担保的信用联盟，贷款解决春耕资金缺口2.1亿元。

　　五是延长产业链条。开展精深加工，投资建设法式薯条和薯丁项目，新建彩色马铃薯加工项目，建设鲜食玉米加工生产线。注册了“龙哥”等品牌，通过电商直销产品。

　　“三化”增活力扶贫见实效

　　湖北省罗田县锦秀林牧专业合作社理事长 刘锦秀

　　湖北省罗田县锦秀林牧专业合作社是在农民专业合作社法颁布实施的2007年创立的。十年来，合作社已成长为湖北省首家集黑山羊育种、养殖、科研、加工、销售于一体的农民合作社，被评为国家农民合作社示范社。

　　第一，加强规范化建设是合作社的立足之基。合作社紧扣成员最关心的关键环节，在规范化建设上下功夫。依据《章程》建立健全了财产管理、财务管理等12项制度。在财务管理上，使用专业财务管理软件做账，由专业会计人员负责，并对财务定期公开。在激励分配上，定期按成员与合作社的交易量实行盈余返还，做到报酬与绩效紧密挂钩。

　　第二，实行系列化服务是合作社的生存之本。合作社探索建立了“五统一”的服务模式，即统一提供种羊、统一建设栏圈、统一防疫消毒、统一技术培训、统一收购销售，较好地解决了一家一户办不了、办不好的事。为拓宽肉羊的销售渠道，合作社建立固定销售点、直销办事处，做到常年销售不间断。2016年以来，与行业组织联手，创新开展黑山羊产业精准扶贫公益性认购活动。

　　第三，推进产业化扶贫是合作社的成功之路。精准扶贫、精准脱贫关键靠发展产业。2015年，罗田县建立了“政府+银行+保险+合作社+农户”的五位一体扶贫模式，合作社被确定为实施扶贫工程的市场主体，为精准扶贫养羊户提供良种供应、羊舍建设、科技培训、疫病防控、饲养技术、母羊保险、种草养畜、肉羊回收、文化植入和档案管理等10个方面的精准服务，为推进产业化扶贫开辟了一条新路。

　　目前，合作社已由办社初期的5人发展到2660人，黑山羊养殖户发展到7780户，户均年收入达3万多元，由合作社带动发展形成的罗田黑山羊产业已成为大别山区脱贫攻坚的“希望产业”。