摘要：无论是农地占有、农地使用，还是经济活动、村民自治，任何组织或个人都需要遵守相关法律法规。农村集体经济组织是法治之下的自治单元，实质是村民小组。

农村集体经济组织是怎样一个组织？实质是什么？应起什么作用？政府又起什么作用？正确认识集体经济组织，有利于消除目前的认识误区，科学构建“三农”基本制度。

一、农地占有——集体土地往往被大部分集体经济组织成员及部分非集体经济组织成员依法占有

（一）集体土地实际被依法占有

集体土地本属于全体而动态的集体经济组织成员共同所有，实际被大部分集体经济组织成员及部分非集体经济组织成员依法占有。比如承包土地，现享有土地承包权的，主要限于第一轮土地发包时的集体经济组织成员依法承包的并在第二轮延续承包关系的家庭，且拟在第三轮及以后土地发包中保持现有土地承包关系长久不变。然而，随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断发展，有近3亿农民工在城镇常住或落户，有相当部分在将来也不愿返乡；在30年甚至更长承包期里，有许多农民生老病亡、迁入迁出，甚至有部分人员成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员。现行土地承包政策中“农民”的长久不变与现实中“农民”的变，导致既有相当部分享有土地承包权却不属于集体经济组织成员，也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包权。又如宅基地，集体经济组织成员依其成员权，既可以依法申请取得宅基地使用权，也可以依法购买本集体经济组织成员的住宅而连带取得宅基地使用权。宅基地使用权还可依继承权取得，除了集体经济组织成员，非集体经济组织成员也可因依法继承住宅而连带取得宅基地使用权。

（二）辩证看待集体土地被依法占有

1．土地承包权、宅基地取得权本应依法保障。土地承包权、宅基地取得权，既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、居民合法权益，也关乎粮食安全、农村发展、城乡差距、社会稳定。它们也源于农村土地集体所有制，主要基于成员权、部分基于继承权而取得。所以，土地承包权、宅基地取得权既不属于村民自治范围，也不属于地方事权，而属于中央事权，应由国家法律政策统一规范，并依法予以保障。否则，居民的土地承包权、宅基地取得权就有可能被集体经济组织、村委会甚至地方政府收回或调整，容易导致耕者无田、居无定所，既会侵犯居民在农村的合法权益，也会偏离农村土地集体所有制，影响社会稳定。

2．现行土地承包制度、宅基地使用制度具有一定的合理性。农作物生长具有周期性，务农者只有具有稳定的土地承包政策预期才会加大地力投入、改善耕作养殖条件，因而，土地承包关系不宜频繁调整。尤其是长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除，城镇基本公共服务覆盖全部常住人口工作推进不久，农民工及其家人需要较长时期来适应城镇工作、生活环境。加上住宅所有权及其继承权往往“绑架”了宅基地使用权。因此，常住或落户城镇的农民工在第二轮承包期里继续享有土地承包权，继续实行现行宅基地制度，既遵循了农业发展规律，尊重了农民留地意愿，保护了公民合法财产；又具有一定法理，符合时代背景，利于社会稳定。

3．现行土地承包政策存在的主要问题：尽管常住或落户城镇的农民工在第二轮承包期里继续享有土地承包权具有一定合理性，但若在第三轮及以后仍保持现有土地承包关系长久不变，容易导致承包土地在事实上成为第二轮甚至第一轮土地发包时的集体经济组织成员所有。这既与集体经济组织成员共有集体土地的集体所有制实质相背离，也与耕者有其田的土地承包政策初衷相背离。增人不增地、减人不减地的家庭承包土地方式既容易增加人地不均、人地分离、人地不适、人去地在、有劳无地等人地矛盾，也容易产生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地问题。需要改革家庭承包土地为农民承包土地，即土地主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。

4．现行宅基地制度存在的主要问题：作为个体的或以户为单位的集体经济组织成员对宅基地并不具有所有权，因此，集体经济组织成员在客观上有进有出，那么宅基地也应有进有退，但住宅所有权及其继承权往往“绑架”了宅基地使用权而使宅基地难以退回。尤其在近3亿农民工常住或落户城镇、有相当部分已不再属于集体经济组织成员的当今，会导致相当部分宅基地被闲置起来，这既与“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策要求不相符合，也与农村土地集体所有制相背离，还与居者有其宅基地的政策初衷相背离。为破解住宅所有权及其继承权“绑架”宅基地使用权而使一些宅基地闲置起来这一困境，可参照近年来重庆市的“地票”，探索宅基地有偿退出制度改革——这并非对宅基地本身进行补偿，而是一种变通的制度安排。

二、农地使用——农业生产经营用地及农村建设用地需要遵循用途管制原则

（一）对土地实行用途管制是世界通行做法

土地是有限的宝贵资源，是人类经济活动的重要生产资料、居住生活的重要载体。土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益。因此，任一国家对土地利用都实行严格的用途管制。土地利用必须按规划分类管理、分类利用，不同类别、不同用途的土地不能随意改变使用，尤其是要防止农地被非法地非农化、非粮化。如果要对农村土地进行非农业建设开发，就必须依法调整规划，并按相关程序审批。不按规划使用土地，必然会导致土地利用的无序和土地市场的混乱。当然，政府为了公共利益，根据土地利用规划，可依法征收集体土地。但其中的土地利用规划应符合全国土地利用总体规划，公共利益宜由中央政府严格界定。这既能避免地方政府为了局部利益或短期利益而随意调整土地利用规划、宽泛界定公共利益，还能促进节约集约用地、倒逼经济转型升级。政府也根据土地利用总体规划，有计划地开展退耕还林还草还湖、复垦闲置建设用地等，以促进农业可持续发展。

（二）我国更有必要加强土地用途管制

人多地少、人均耕地更少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，也决定了我国农业更应自力更生、更应把饭碗牢牢掌握在自己手里。尽管一些农业用地在加快推进工业化、城镇化进程中必然被非农化、非粮化，但非法地非农化、非粮化是应禁止的。一些农业用地在违反全国土地利用总体规划、全国农业发展规划、国家土地征收制度等中被非农化、非粮化，主要是由于用地规划调整不够规范、公共利益界定较为宽泛、地方政府监管自身用地动力不足、农业比较效益低、种粮不如种经济作物收入高、误将集体经济组织当作农村土地所有者而侵犯居民在农村的合法权益、保护农民土地权益与土地用途管制原则有时不能妥善平衡，等等。如果不从国家层面、不最严格地因地实策地加强农业用地管制，就容易冲破耕地红线、危及粮食安全甚至影响经济社会的持续健康发展。当前土地用途管制的重点，是防止非法地将农地非农化、非粮化，加大对违反规划用地的惩处力度，不得损害地力，不得撂荒土地。比如农村小产权房就不应让其合法化，主要是它不符合土地利用规划，违背了农村土地集体所有制。另外，可研究制定农村住宅用于农家乐、住房出租等经营时的税收制度，拟将此类税收专项用于农业农村发展尤其是用于逐步缩小农村之间的区域性差距。

三、经济活动——依法保护农民生产经营自主权及参与其他经济事务权利

（一）依法保护农民生产经营自主权

（1）承包土地经营权由所有权、承包权派生而来，因此，农民从事农业生产经营应严格遵守农村土地集体所有制、土地承包制度。比如流转土地的只能是流转土地的经营权，而不是承包权，更不是所有权；若有转让土地的，也只能是转让承包权，且只能在本集体经济组织内进行；否则，就与集体所有制相违背。如果说土地承包制度改革尚有探讨余地，那么农村土地集体所有制改革则没有一点探讨余地。另外，经营承包土地还应坚持农地农用、合理用地、保护耕地等原则，不得损害地力、撂荒土地。

（2）承包土地经营权属于私法范畴，主要通过合同或市场交易而形成民事法律关系，本质上属于市场行为。因此，在承包土地经营权上，应着力于放活。比如在经营主体上，既可以自己耕种经营，也可以流转给他人耕种经营；在经营形式上，既可以家庭经营，也可以合作经营、股权化经营、产业化经营等；在经营内容上，农业生产经营者在农业发展规划、农业扶持政策引导下，可以根据资源禀赋、农业技术、市场供求等情况自主决定。任何组织或个人都无权干涉其生产经营自主权。赋予农民生产经营自主权，是由自然再生产和经济再生产相结合的农业生产经营规律所决定了的，也是纵观几千年农业发展史、环顾世界农业经营模式、总结我国农业经营经验教训而得出的一条基本经验。

（二）依法保护农民参与其他经济事务权利

目前的重点之一，是严防假借创办集体经济名义而侵蚀农民合法权益。为此要求：（1）尊重农民意愿。在流转土地推进农业适度规模经营、推行产业化或股权化经营、筹资筹劳建设村内基础设施等经济事务中，需要充分尊重集体经济组织成员意愿。不强迫流转土地，不强迫退出土地，不强迫筹资筹劳，不强迫参与合作经济、集体经济之类事务。不愿参加的不参加，愿参加的则参加，参加后也可以依法或依合同的规定而自愿退出。（2）实行民主决策。发展专业合作社，宜在进退自由的基础上实行一人一票的民主议决机制。（3）财务公开透明。发展合作经济或集体经济，其财务收支应是公开透明的，其财务数据应是容易被查询、被监督的。

四、村民自治——村民以村民小组会议为主要平台依法行使村务决策、管理、监督权利

集体经济组织是集体经济组织成员在遵守相关政策法规之下在村内自治的社会组织，其前提是依法，其主要特性是自我组织。

（一）村民在法治中自治

村民在自治中，需要遵守国家有关农业农村方面的政策法规，比如集体所有制、土地承包制度、宅基地使用制度、土地征收制度、集体收益分配制度、集体经济组织成员资格认定基准等。而且，集体经济组织成员共有集体资源决定了他们能平等参与村内公共事务管理，而村民平等参与村内公共事务管理要求他们共有集体资源。因此，要让集体经济组织成员平等参与村内公共事务管理，并严格遵守民主决策程序，以依法保护集体经济组织成员的合法权益。

（二）法治之下的村民自治

集体经济组织是以它自身为地理边界的一个自治单元。村民自治鼓励村民积极参与村民小组会议，积极商议村内公共事务，依法开展村内公共事务，充分发挥村民的主体作用；它实行一人一票制，要求选举产生的村民小组组长或村委干部与其他村民一样，在村民小组会议或户代表会议上，只能享有一票的决策权，而不能享有一票否决权或最后决策权；它也要求村民在参与村务中不断提高议事能力，既维护自己的合法权益，又促进社会主义新农村建设，并为参与更大范围的公共治理创造主体条件。

五、农村集体经济组织实质是村民小组

（一）农村集体经济组织本可被村民小组替代

集体经济组织并非经济实体，比如人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，组织运行上实行民主制度而非公司制度，不纳税不缴费，不能破产，不能将土地转让给村外任何组织或个人，要成立法人其财产应从集体资源资产中独立出来。另外，严格意义上的农村集体经济在现阶段难以实现。这是因为，发展农村集体经济既受限于村民所有现状又受限于村民自治实践，农业生产经营规律也决定了农业生产经营适宜家庭经营而不适宜集体经营。再有，村民参与管理的村务除了“经济”还有“社会”“文化”“生态”“党建”等。其实，集体经济组织在产权上尤其是土地产权上只具有地理边界区分功能；村民小组也同样具有此项功能，并同时具有集体经济组织其他功能。因此，村民小组比农村集体经济组织更具丰富内涵，农村集体经济组织可被村民小组替代。

（二）政府对集体经济组织成员的应有作用

鉴于农业生产效率不高、农业比较效益低、农业风险较大、农村经济社会发展普遍落后，农村集体经济组织成员在现代社会既不能自给自足也不宜自给自足。因此，农业农村的持续健康发展，除了集体经济组织成员自力更生以外，既离不开政府的积极引导、大力扶持，也离不开市场提供的农业社会化服务。政府往往出台农业发展规划，以让农产品及一些涉农工业原料供给的总量、结构、质量不断满足人民群众和经济社会发展的需求；通过完善财政支农政策、创新金融支农政策、完善农业用地政策、健全农产品市场调控政策等加大强农惠农富农政策的支持力度；加强农村道路、农田水利、土地整治、环境整治等农业基础设施建设；提供义务教育、医疗卫生、体育文化、养老保险、医疗保险、危房改造、社会救助等农村基本公共服务。同时，积极鼓励一些专业大户、农业企业或涉农企业提供农业生产经营或加工方面的社会化服务。通过自身、政府、市场三方努力，共同发展现代农业，共同建设新农村，既走出一条具有中国特色农业现代化道路来，又走出一条具有中国特色社会主义新农村道路来。

参考文献略

(作者单位：重庆市綦江区发展和改革委员会)