昨天，中共十九大在新修订的党章中把发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用都写了进来。怎么样才能做到既发挥市场在资源配置中的决定性作用，又更好发挥政府作用呢？昨天，我在《发挥市场在资源配置中的决定性作用》一文对如何发挥市场在资源配置中的决定性作用进行了论述。今天，我将对怎么才能更好发挥政府作用展开论述。在这里将首先根据共赢经济学关于政府和市场的分工的论述确定政府职能范围，再通过研究政府与企业的相似性和区别，把政府作为一种特殊企业，通过研究其组织运行规律，创新政府治理结构理论，在政府系统内建立政府获得报酬与其提供产品和服务数量质量相一致，官员的工资福利与其工作效率相一致的优胜劣汰激励机制，从而实现政府机构精简、官员清廉、工作高效、收支平衡。

　　一、关于政府提供的产品和服务

　　企业的使命就是用最少的成本给人们提供满足人们需求的产品和服务。而政府的使命在本质上也是用最少的成本给人们提供满意产品和服务，只是政府提供的产品和服务与企业提供的产品和服务相比较具有不同特点。

　　1、政府提供产品和服务的范围

　　政府提供产品和服务在不同经济学理论中，其内容和范围是不同，这里政府提供产品和服务是以共赢经济学理论为依据。共赢经济学理论对政府提供产品和服务的范围界定如下：

　　⑴企业公平竞争的环境

　　企业公平竞争的环境就是做好如下工作：一是反垄断。反垄断有三个层面，第一个层面是政府应该禁止任何保护垄断的法律、法规、规章、政策制度存在，在我国90%的垄断都是法律政策保护的结果；第二层面是政府在容易形成垄断的行业制定执行反垄断的法律、法规、规章、政策制度；第三个层次政府对市场上任何垄断行为要给予打击。二是管制负外部性。管制负外部性包括两个方面，一个方面，政府在环境保护、产品质量、安全生产等方面应该制定和执行比较高的标准；另一方面，政府就要让所有企业都在同样环境保护、产品质量、安全生产等方面执行相同的标准。三是管制公众性企业治理中信息不对称。

　　⑵国民平等自由发展权

　　共赢经济学理论从人生来平等应该平等享受一切自然资源和社会资源出发，采用征收高额稀缺资源税建立普惠制社会保障体系的方法解决人们起点公平的问题，就是给每一个公民都能享受基本的幼有所教、病有所医、住有所居、老有所养、入土能安等服务平等地提供资金。基础科研是一个研究者很难取得成果，但是一突破就对社会进步有巨大推动作用，对于人们创造财富能力的提高有非常大的作用。

　　⑶国家和国民的安全

　　国家和国民安全就是让国民在外不受国外人的欺负，在内不受其他国民和其他意外伤害的欺负。前者就是军队应当承担的责任，后者就是武警、消防。

　　⑷公正的社会秩序

　　维护公正的社会秩序，公检法司机构承担的责任。维护公平的社会秩序就是让违反法律法规、人类道德规范和市场经济行为准则的人受到应有惩罚，让遭受到违反法律法规、人类道德规范和市场经济行为准则行为危害的人得到相应补偿。

　　2、政府提供产品和服务的特点

　　尽管政府提供的商品和服务是明确，也是可以清晰界定的，但是这些产品和服务与企业提供产品和服务还是有显著地不同。

　　⑴政府提供产品和服务的效用衡量很难定量分析。企业提供的产品和服务就是数量和质量两个指标基本就可以清楚衡量其产品和效用的大小。政府很难用几个简单指标定量衡量一个政府部门提供的产品或服务的效用的大小。这些年，中国政府一直致力于政府机关绩效考核工作，努力使政府部门绩效考核定量化，但是都不是十分理想。比如：关于法院绩效考核指标包括结案率、调撤率、上诉率、发还改判率、执行结案率等定量指标。由于这些指标设置还不够全面，分值设计不尽合理，结果在实际操作中，有些指标不但不能等同于办案质量和办案效果，有时反而会对法院的办案质量起到负面作用。为了追求高结案率，很多法院会在年底集中突击结案，有些法院甚至能够在年底绩效考核前的两个月内审结全年受理案件总数的30%~50%，大量集中突击结案很难同时兼顾案件质量。还有些法院为了提高结案率，给群众立案提高门槛，对于难度比较大没有好处的案件不予立案，让人民群众有冤无处申。执行机构为了追求高执结率，不得不通过大量发放债权凭证、裁定终结本次执行程序等方式结案，从而影响了执行的实际到位率和执行的社会效果。

　　⑵政府产品服务提供过程和报酬收取过程分离。企业通过向人们出售产品和服务获得报酬，政府通过给人民提供产品和服务再通过税收方式获得报酬。企业必须先给消费者满意的产品和服务，才能从消费者那里得到自己应得报酬。政府部门给当事人服务，但是不需要从当事人那里获得报酬，这种产品和服务提供过程和报酬收取过程分离现实让政府行为不受当事人约束。使得政府部门提供产品服务的数量和质量与其所得报酬的多少没有相关性。甚至政府部门获得的报酬与其提供产品和服务的数量质量负相关，提供产品和服务越少质量越差的政府部门获得报酬就越多。比如：有的地方的环保部门和有些地方污染企业搞分赃制，结果地方环境污染越严重，环保部门的收入就越高。

　　⑶政府提供产品服务具有垄断性。政府提供的产品和服务具有非常强的垄断性，每一件产品和服务的提供往往只有一个部门，民众没有得选。比如：打官司只能所属地法院，办户口只能在当地派出所，就是上诉或者申请复议你也没有的选。人民群众要享受更高质量的服务只能是迁移到别的地方或者更换政府部门工作人员。政府部门提供产品服务的垄断性让政府部门缺乏竞争意识，没有提高产品和服务质量的动力。

　　⑷政府职员效率与薪酬待遇脱节。企业根据企业职员的贡献大小给其发工资和福利，政府根据国家法律规定给官员发工资福利，基本上吃大锅饭。政府与企业最大不同就是获得报酬与其提供产品和服务数量质量脱节，官员的工资福利待遇与其工作效率脱节。甚至官员的工资福利待遇与其工作效率负相关，越是贪赃枉法的官员收入往往也越高。比如在中国，公务员的合法薪酬很低，想要拿到高收入都只能通过贪赃枉法的手段，所以中国腐败官员特别多。

　　⑸对公共经济学理论的反思。公共经济学理论给公共产品或劳务归纳了效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等三个与私人产品或劳务不同的特征。公共产品效用是不可分割的。国防、外交、治安等最为典型。受益的非排它性指任何人消费公共产品不排除他人消费（从技术加以排除几乎不可能或排除成本很高）。因而不可避免地会出现“白搭车”现象。消费的非竞争性包括两个方面：一是边际生产成本为零，在现有的公共产品供给水平上，新增消费者不需增加供给成本。（如灯塔等）二是边际拥挤成本为零，任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量。边际拥挤成本是否为零是区分纯公共产品、准公共产品或混合产品的重要标准。[i]公共产品理论关于公共产品特征的总结缺乏精确性，效用不可分割、受益的非排它性、消费的非竞争性都具有相对性。比如：就是最具有效用不可分割的国防其实其效用都是可分割的，比如中国在印度洋投放反海盗舰队，收益就是从事海运的商人。这种对公共产品特征的不精确的界定在现实中就会带来一个非常大弊端，就是就是容易把本来应该企业就可以提供产品和服务划归为公共产品改为政府提供，使政府职能无限扩大，政府机构越来越膨胀，而提供产品服务效率越来越低下。比如灯塔尽管具有比较严格消费的非竞争性，但是也可以由企业提供，因为灯塔可以为港口服务质量，带来更多生意，灯塔就可以作为港口的配套设施。因此，在这里没有采用公共产品的概念，而是采用政府提供产品服务的概念，另外归纳了四个特点。

　　二、政府治理结构设计

　　新的政府治理结构设计就要根据政府提供产品服务的特点，设计出能够实现政府部门和职员收入与其工作效能相一致的治理结构。

　　1、建立适合于政府绩效评价体系

　　⑴建立适合于各个政府部门绩效评价指标体系。第一步，对于四种不同职能部门提出了相适应的绩效评价总思路和目标。对反垄断部门的考核，就是根据个人或企业对垄断行为进行投诉，对反垄断处理结果进行评估，根据评估结果考核其绩效。管制负外部性的考核，就是通过在其辖区发生的环境保护、产品质量、安全生产等方面的事故数量和社会危害程度进行绩效考核。管制公众性企业治理中信息不对称的部门考核，通过公众性企业股东对企业经营层的欺诈行为举报和处理效果对政府监管部门进行评价。对于承担国民平等发展权的部门的绩效考核，就是考核负责幼有所教、病有所医、住有所居、老有所养、入土能安、基础科研等资金分配公平性和服务效率，其中分配公平性是基本考核，出现问题就要这些部门的高层用总辞职来平民愤，服务效率出现问题通过经济处罚。军队就是考核其战斗力和任务执行力，现在很少打仗，主要就是通过演习对其战斗力进行考核。武警、消防主要通过其出警速度和处理事情效果进行考核。公检法司机构考核从维护社会公平正义的效率考核。

　　第二步，针对具体政府部门设计一套具体科学的考核指标体系。在这里，我以法院为例设计一套指标体系。法院绩效考核指标包括报案率、立案率、结案率、调撤率、上诉率、发还改判率、执行结案率等定量指标。报案率就是每年申请立案的件数与所辖区域的人口的比率，立案率就是立案件数与申请立案件数的比率，结案率就是当年审结案数与立案数的比率，调撤率当年通过调解结案与立案数的比率，上诉率就是上诉案件占审结案件的比率，发还改判率就是发还改判的案件占审结案件的比率，执行结案率就是审结案件的执行到位率件数与审结案的比率。这些指标是非常重要参考指标，但是都不能简单通过这些指标高低来判断法院工作效率的高低和工作效果的好坏。比如：报案率一般情况下越低越好，但是有一种情况首先排除，就是民众发生纠纷之后私了的情况特别多，如果一个地方出现了这种情况就说明法院工作特别差，民众对法院公信力已经没有信心了，对于这样的法院不管报案率的高低都只能一票否决。

　　⑵确立人民群众在政府效用评价中的主体地位。要确立人民群众在政府效用评价中的主体地位，就是要考核过程中突出人民群众的参与重要性。一是主要通过评估人民群众对该部门投诉的数量和最后造成社会危害大小对每一个政府部门的效用进行评价。二是建立人民群众对政府部门评价的通道，包括网上评价平台，民意测评机制，上访通道等。

　　2、组织机构设置和人员调整的办法

　　政府的组织机构设置只能根据政府应当承担的职能设置组织机构，根据共赢经济学理论政府职能设置和保护企业公平竞争的环境、保障国民平等自由发展权、捍卫国家和国民的安全、维护公正的社会秩序等职能相关的组织机构。政府各个部门的岗位设置采取弹性岗位设置，进人都只能单位申请，再由同级政府统一招考进人，裁剪人员只能通过主动辞职、引咎辞职、重大工作失误开除、违法犯罪开除等四种模式。人民和人民的代言人国家只考核这些机构职能履行效果，不管这些机构的费用的使用。如果职能履行的不好，那么这些机构主要负责人和领导班子就要被要求辞职或者引咎辞职，对于有重大工作失误和违法犯罪行为就直接开除。

　　3、政府提供产品和服务的报酬支付

　　根据共赢经济学财政理论的观点，政府提供产品服务的报酬支付遵循以下原则和方法。流转税和资源税、所得税中管理费提成就是政府提供了产品和服务后国民向政府支付的报酬。流转税和财产税的法定用途是政府用来维护社会安全和社会秩序，承担这些任务的部门包括立法机构、行政部门、司法机构、军队等。流转税和财产税收入应该根据实际需要分配给立法机构、行政部门、司法机构、军队等。国家预算分配比例和方式要以立法确定下来，立法机构、行政部门、司法机构、军队这四大机构分配比例要用宪法确定下来，这些机构的组成机构预算分配比例用国家基本法律规定下来。资源税用于幼有所教、病有所医、住有所居、老有所养、入土能安的社会保障体系平等发给每一个人。烟酒消费税应该主要用于公共医疗卫生支出，罚没收入应该用于建立补偿不定的受害人的基金。政府在这里承担管理责任，承担相应责任政府可以收取固定比例管理费作为提供产品和服务的报酬。其中履行其职能的费用相当于企业生产经营成本，人员工资和机构自身建设费用相当于企业利润。政府机构都禁止借贷，当经费不够时只能通过少发工资和减少机构建设解决。

　　4、政府职员薪酬体系设计

　　政府职员的薪酬待遇参照企业模式，实行弹性工资，在国家给予固定比例财政预算政策下，每个政府单位职员收入高低就与其部门的工作效率相关，在给人民提供满意产品和服务过程中，花费成本越少，他们薪酬待遇就越高。政府职员的退休工资采取由自己和单位所缴养老金组成养老账户收益发放，另外与其他所有公民一样享受国家基本养老金。

　　四、新治理结构下政府运行分析

　　1、政府部门考核机理发生了变化

　　新机制下政府部门考核主体由原来的上级领导其决定性作用变成了人民群众决定性作用。除了军队之外，其他各个政府部门的绩效评估都是由其服务对象评价决定，上级领导只是确认每一个具体投诉有没有被冤枉情况。以往政府部门都是政府部门之间考核，绩效的高低最后往往都是部门创收能力说了算，创收能力强的部门招待到位，面子工程做得到位，最后得到评价就高。

　　2、赋予政府部门主动精简的动力

　　新机制下，每个政府部门获得经费预算都是当地财政收入的固定百分比，不存在任何其他收入来源，某个政府部门的职员人数超过了其履行其职能需要的人数，就会降低这个政府部门整体工资福利。在这种情况下，每个政府部门就有主动控制政府部门规模的动力。而现有体制下，精简机构对政府体制内的任何人都没有好处，人数少了工作量会更大，但是收入不能增加，反而党政部门的领导可以通过卖官卖编收黑钱。

　　3、促进官员清廉工作高效

　　政府部门的绩效通过国民对该部门投诉的数量和评估投诉事件造成社会危害大小对其进行绩效考核，不在考核其经费使用情况。政府官员只要用最少成本把事情做好，节约经费都归己，不存在贪污受贿的事情。以前是不管你事情做得多好，办事效率多高，节约钱都是国家的，装进自己口袋就是贪污。目前中国政府部门三公消费居高不下，工作中浪费惊人，就是因为在浪费中腐败可以掩人耳目。在新制度下，秉公办事，高效办事，政府官员就有可靠的高收入，不需要冒险贪赃枉法。

　　4、促进整个社会经济效率提高

　　在政府部门任职的劳动者少了，那么在社会上从事产品生产和提供服务的人就会更多，就能创造出更多的财富，提高整个社会经济效率。并且同时可以提高政府工作人员收入水平，因为社会经济水平提高了，税收也会跟着提高，在分配比例不变的情况下，每个政府部门收入都会提高，每个政府工作人员收入水平也会提高。

　　（作者单位：安乡县发展和改革局）