【摘要】本文以嘉禾县为研究对象，以对嘉禾县智慧城市的建设做出定性（SWOT）分析为切入点，找出像嘉禾县这类欠发达地区智慧城乡建设的有利条件和限制因素，为嘉禾县智慧城乡的建设提供对策和具体措施，为城乡一体化的发展指明方向。

　　【关键字】欠发达地区; 智慧城乡; 路径思考

　　本文借鉴管理学中的SWOT分析法，以嘉禾县为研究对象，以对嘉禾县智慧城乡的建设做出定性（SWOT）分析为切入点，找出像嘉禾县这类欠发达地区智慧城乡建设的有利条件和限制因素，为嘉禾县智慧城乡的建设提供对策和具体措施，为城乡一体化的发展指明方向。SWOT分析法又称为态势分析法，它是由旧金山大学的管理学教授于20世纪80年代初提出来的，是一种能够较客观而准确地分析和研究一个单位现实情况的方法。SWOT四个英文字母分别代表：优势（Strength）、劣势（Weakness）、机会（Opportunity）、威胁（Threat）。SWOT分析是一种企业的环境分析与企业内部分析的匹配，根据企业的内部资源和能力等要素与由外部因素造成的机会和威胁进行匹配，通过分析做出正确判断，这对企业的战略目标有重大影响当纳利，也将影响企业的生存和发展。

　　一、智慧城乡的内涵与演变

　　百度百科对“智慧城市”的定义是：智慧城市是指充分借助物联网、传感网，涉及到智能楼宇、智能家居、路网监控、智能医院、城市生命线管理、食品药品管理、票证管理、家庭护理、个人健康与数字生活等诸多领域，把握新一轮科技创新革命和信息产业浪潮的重大机遇，充分发挥信息通信（ICT）产业发达、RFID相关技术领先、电信业务及信息化基础设施优良等优势，通过建设ICT基础设施、认证、安全等平台和示范工程，加快产业关键技术攻关，构建城市发展的智慧环境，形成基于海量信息和智能过滤处理的新的生活、产业发展、社会管理等模式，面向未来构建全新的城市形态。

　　经过三十年的发展，“智慧城市”如今不仅己被各国广泛接受，而且成为很多国家和地区主要发展战略。发展智能的、新型的城镇战略，已被十八大提升至国家战略层面，十八大报告明确把“信息化水平大幅提升”纳入全面建成小康社会的目标之一，并提出了走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进这“四化”同步发展。推动城乡发展一体化是解决“三农”问题、破解城乡“二元结构”的根本途径。[1]中央经济工作会议更进一步提出：走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。住房和城乡建设部副部长仇保兴指出，将集约、低碳、生态、智慧等先进理念融合到城镇化的过程中是当前新型城镇化建设最迫切的课题之一。[2]

　　有数据显示，目前全国范围内，已经建成或正在建设的智慧城市数量已经超过400个。“智慧城市”研究文章汗牛充栋，百度搜索结果达650万。虽然我国的“智慧城市”的建设是如火如荼，但“智慧城市”风潮并未吹及广大的农村地区，使得农村在原有的二元结构上又增加了信息二元结构，“信息孤岛”效应更加突出。日益成为三农问题解决的最大阻碍，为了缩小城乡差距，就要把握“智慧”这一机遇，变危机为契机。建设“智慧城乡”，让广大农村搭上信息化快车，插上智慧的翅膀，实现县区农村的跨越式发展。

　　近几年，嘉禾城乡一体化建设的实践表明：城乡一体化要与信息化较好地结合起来，大力发展城镇、农村互联网、物联网，要建设好智能交通、智能建筑，大大降低城镇、农村的通勤成本、交易成本。提高城镇、农村的质量和品质，实现同步发展。智慧城乡是农村未来发展方向，是城乡一体化的高级形态。

　　本课题沿用“智慧城市”的理论，首次提出具有前瞻性的“智慧城乡”新概念，并阐述“智慧城乡”的理念、内涵。所谓智慧城乡其核心在于运用现代信息通信技术构建无所不在的高速融合网络、智能感知环境和超强海量运算能力，提升公众的生存方式和生活质量，推动发展高端产业和产业的高端环节，促进经济发展方式转变，实现科学发展。智慧城乡就是城市与乡村一体化管理革命和发展模式创新，是现代城市与乡村一体化整合发展的更高形态。

　　就我们能够查阅到的文献来看，还没有专门论述智慧城乡的理论成果。在仅有的两篇报道中，只是提到了智慧城乡名词，并没有对其概念进行界定，缺乏系统的研究框架和制度设计。在针对嘉禾的研究中，有关嘉禾城乡一体化实践的报道，没有从理论层面的探讨智慧城乡的研究成果。

　　二、嘉禾县建设智慧城乡的意义

　　以嘉禾县城乡一体化的建设为契机，嘉禾建设“智慧城乡”，充分利用现代信息通信技术，完善基础设施建设、提升城乡规划和社会管理水平，整合现有资源、优化产业结构，优化资源配置、保护生态环境，对实现城乡经济社会活动最优化发展具有重要意义。

　　1、建设城乡一体化的“智慧城乡”服务平台，有利于转变城乡运营管理模式，优化政府城乡管理效率和服务水平。

　　随着城市规模的扩张、人口及其流动性的日益增长，城市与乡村的环境资源保护、交通拥堵防范、食品安全管理、社会医疗保障、治安维稳等管理服务工作压力日见加大。嘉禾建设“智慧城乡”的实质就是要实现城乡信息化，利用智能化信息手段实现对人、财、物、事的管理，使得管理效率提升、成本降低，政府决策更加科学、及时，城乡管理更加精细化。“智慧城乡”将为变革城市与乡村管理模式提供有力的技术保障，建设城乡一体化服务平台。从而提升城市与乡村管理的监测、分析、预警、决策能力和智慧化水平，提高城市管理和服务的精细化程度，满足公众对城市生活和营商环境的新需求。

　　2、有利于促进传统产业发展，推动产业转型和提升。

　　铸造业是嘉禾传统的优势产业，已有200多年的发展历史。但嘉禾铸造业发展和壮大的历程艰辛曲折，传统的半工半农家庭手工式作坊规模小、效率低，产品也仅为一些日常生产生活用品。嘉禾建设“智慧城乡”将引入先进的信息化技术和现代化的管理理念，发挥信息技术在产业升级“助推器”的作用，推动工业研发、设计、生产、管理、流通等环节广泛应用信息技术，促进传统产业改造提升，提高“三效”，增强“三力”，促进“三降”，凸显“三省”。通过信息化与工业化融合互动，传统产业从数量主导型向品牌效益型转变，经济发展从总量优势型向总量与效益并重型发展。

　　3、有利于促进城乡一体化发展。

　　智慧城乡的核心价值在于民生，在于让人生活更美好，在于为人民服务。智慧城乡的开启，将是城乡一体化发展的重大机遇。嘉禾县是湖南省首批城乡一体化示范县之一，目前还处于全面建设阶段，许多工程项目和政策还处于不断摸索、借鉴和推进阶段。而智慧城乡是围绕城乡一体化发展、城市可持续发展、民生核心需求这些发展要素，将先进的信息技术与城市经营服务理念进行有效融合，达到资源的合理规划和有效利用。智慧城乡建设有利于突破城乡壁垒，优化城乡空间格局，促进城市基础设施向农村延伸、城市产业向农村拓展、城市优质要素资源向农村流动、城市公共服务向农村覆盖、城市文明向农村传播，进一步缩小城乡差距，加快城乡一体化发展步伐。

　　4、有利于推进新型城镇化发展

　　新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的推进以人为本，智慧城乡建设就是要让人们在整个活动过程中享受到信息化带来的快捷和高效。大到城市整体发展，小到每个部门，比如城市交通、基础设施都应当智能化。“智慧城乡”与城乡一体化共同建设就是用“智慧城市”的先进理念和科学手段规划城市发展、配置城市资源、完善城市管理、优化城市环境、繁荣城市文化，提升市民的幸福感和推动城市可持续发展。尤其要将集约、低碳、生态、智能等先进理念融入城乡建设之中，增强城市综合承载能力，集约和节约利用土地资源，有序推进农业转移人口市民化，提高城镇化的实际水平和质量，走出一条建立在智慧化基础上并与“智慧城市”相对接的新型城镇化道路。

　　5、有利于推动“新四化”发展。

　　智慧城乡是信息化与城镇化结合的最佳模式。通过嘉禾智慧城乡的实践寻找出非发达县域推动信息化与城镇化结合的操作模式，并据此为嘉禾未来推动新“四化”提出政策建议，把智慧城乡的民生需求，更加有意识、更为系统地渗透进县域发展各个领域的制度设计中去，可以充分整合力量，极大地助力嘉禾城乡一体化的高效推进。建设“智慧城乡”有利于提高全县信息化水平，以信息化带动城乡一体化发展，从而促进嘉禾城镇化发展。城乡一体化建设有利于抬升信息化建设，从而促进工业、农业发展。“智慧嘉禾”与城乡一体化建设两者相辅相成，相互促进，对实现经济结构调整，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调具有重要意义。[3]

　　三、嘉禾县“智慧城乡”建设SWOT分析

　　1 、优势分析

　　嘉禾县提出建设“智慧城乡”，是县委、县政府在“数字湖南”、“数字郴州”建设的背景下，结合嘉禾县产业基础，立足嘉禾实际，以建设“工业化、信息化、城镇化、农业现代化的智慧城市”为目标，以城乡一体化为特色，以产用互动为路径，解决转型发展、民生保障、城市运行等方面的问题，成为以智慧管理、智慧服务、智慧运行以及智能铸造为标志的智慧城市，打造一流的城乡一体化名城，使嘉禾县成为智慧城市示范区、智慧产业领跑者。

　　近年来，嘉禾县在逐步完善基础设施的同时，注重利用科技技术引导城市建设，以信息化带动工业化建设，以工业化促进信息化发展。目前，嘉禾县建立了信访维稳信息化管理系统、干部管理系统、项目管理系统、综合数据决策支持系统四大信息化管理系统，主要实现全县干部信息、项目信息、综合信息等收集，并将收集的信息建库存档，为其他应用系统及领导提供数据支撑服务。除此之外，嘉禾县还建成了电子政务网络平台，公共信息数据库和部门业务信息数据库，电子政务资源目录体系与交换体系，政务信息资源共享机制，信息安全基础设施及保障制度，电子政务保障措施等，为政务部门、公众、企事业单位提供满足需要的综合服务。

　　2、劣势分析
嘉禾经济的持续快速增长、现有的建设基础设施、国家新政策文件、新技术新材料的突破等为“智慧城乡”建设奠定了雄厚的物质基础、清晰的指导方向及可靠的技术保障，但与此同时，在建设智慧城市的道路中还存在许多困难。

　　一是信息化应用总体水平不高。城乡信息化水平差异明显，社会公共事业信息化水平有待提高，电子政务协同能力有待加强，信息资源开发利用和共享相对滞后。

　　二是信息化与工业化的互动发展效应不够显著。信息产业的附加值较低，信息化对传统产业和主导产业的渗透改造力度不够。

　　三是战略性新兴产业核心技术缺失。研发基础相对薄弱，产业链条不够完善，市场开拓力度有待加大，产业竞争力有待加强。

　　四是“数据出多门”导致了县域内存在着一个个“数据孤岛”。由于各个部门、行业的信息化平台都是独成体系，其数据既没有统一的收集标准，也没有互通互用，更谈不上数据资源整合。这种状况不仅严重违背了信息化的基本理念。而且造成了当前县域智慧城乡建设所面对的盲目性大、重复建设、资金投入混乱局面。

　　3、机遇分析

　　嘉禾县要紧紧抓住我国智慧城市建设大潮的契机，充分发挥城乡一体化示范县的优势，将“智慧城乡”打造成为嘉禾的新增长极。目前，嘉禾县建立了信访维稳信息化管理系统、干部管理系统、项目管理系统、综合数据决策支持系统四大信息化管理系统，主要实现全县干部信息、项目信息、综合信息等收集，并将收集的信息建库存档，为其他应用系统及领导提供数据支撑服务。除此之外，嘉禾县还建成了电子政务网络平台，公共信息数据库和部门业务信息数据库，电子政务资源目录体系与交换体系，政务信息资源共享机制，信息安全基础设施及保障制度，电子政务保障措施等，为政务部门、公众、企事业单位提供满足需要的综合服务。

　　纵观我县的城乡一体化建设，近些年从来没有离开“智慧”、“绿色”、“可持续”的建设理念。2009年以来，我县被评为湖南省首批城乡一体化示范县、城乡供水一体化示范县、城乡公交一体化试点县、城乡社会救助一体化试点县、统筹城乡就业试点县，成功创建为国家卫生县城和省级园林县城、双拥模范县、社会救助规范化建设先进县。可以说，目前的嘉禾县正面临有史以来智慧城乡建设的最好机遇。

　　4 、挑战与压力

　　在全国智慧城市建设的浪潮中，目前所面临的突出问题：一是缺乏顶层设计。二是缺少部门协调。三是缺少资金支撑。而对于以农村和小城镇为主的县域来说，人才、资金相对短缺导致的技术瓶颈尤其显著，智慧城乡建设的发展重点必须是与民生相关的公共管理与服务为业务系统。因此，应该刷新当前城乡信息化发展现状，整合信息资源、统筹业务应用系统，建设“足不出户、畅享生活’的智慧化社区。无论是办证、买菜、购物、订餐还是家政等生活需求,居民都可以通过‘智慧生活服务平台’,实现‘一站式’生活服务。为人们呈现建成小康社会的美好愿景。具体到嘉禾实际，嘉禾所面临的突出问题：一是如何加快“智慧城乡”网络基础设施建设; 二是打造民生应用和政府服务两大移动互联网综合服务门户; 三是搭建智慧政务、教育、旅游、电子商务、城市管理、医疗、园区、物流等综合信息平台;四是推广政企移动化办公、掌上嘉禾、3G物联网、网络发票、肉蔬食品溯源、大数据、云计算与云服务、数字阅读、车辆定位管理等多项信息化应用服务。五是如何建立共享数据库，消除‘信息孤岛’,提升行政服务效率。

　　四、嘉禾县智慧城乡建设的对策与建议

　　智慧城乡是突破当前城市、乡村发展瓶颈的一种新理念和模式，其本质是城乡一体信息化。服务,是智慧城乡建设的核心内容,更是智慧城乡发展的内生动力。智慧城乡建设就是探索实现居民“衣、食、住、行、游、购、娱、健、学”等生活要素的数字化、网络化、智能化、互动化和协同化,并努力让“五化”成为市民生活的主要方式。嘉禾智慧城乡建设的6个对策建议

　　1、加强智慧城乡顶层设计，建立智慧城乡统一管理平台。

　　智慧城乡的目的是增强城乡管理智能、公共服务普惠、政府效能提升，最终目的是使城乡居民生活更加便捷，提升生活品质和幸福感。因此，智慧城乡建设首先要摒弃旧思维，树立以人为本理念，不仅要服务于城市居民，更应能够服务于城镇和农村居民。运用高科技手段，重建业务，创新服务，破解难题。其次要根据党的十八大有关促进新型城镇化、全面建成小康社会的大战略出发，加强智慧城乡建设的顶层设计，全面系统地、科学合理地规划智慧城乡建设。智慧城乡建设应该成为中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化相互融合的一条有效路径。以嘉禾县电子政府建设和资源整合为核心，以集约化、专业化、市场化建设为原则，依据“基础先行、民生优先”的路径，建立智慧城乡统一管理平台。统一招标设计、统一施工、统一运营，避免资源浪费和重复建设，大力实施有关项目建设工作。笔者认为嘉禾应该首先启动智慧公安、智慧医疗、智慧食品药品、智慧旅游、智慧交通、智慧社区、智慧水务、智慧城管、智慧物流、智慧管网、智慧云制造等市民和企业需求强烈的项目建设。实现政府事务、企业事务、家庭事务信息资源共享，为“智慧嘉禾”的建设奠定良好基础。

　　2、构建基于新一代信息技术的“12345”智慧城乡总体框架。

　　与以往的城市信息化相比，智慧城乡建设应该具有两个显著的特征：一是充分应用以物联网、云计算、无线宽带、三网融合等为主要内容的新一代信息技术,二是与民生相关的公共管理与服务为业务系统发展重点。智慧城乡建设 “智慧城乡”将以“稳增长、惠民生、促和谐”为主线，以互联网、物联网、云计算、电信网、广电网、无线宽带网等网络为基础，以信息技术高度集成、信息资源综合高效应用为主要特征，以嘉禾县特色产业为突破口和切入点，实现“智慧政务”、“智慧产业”、“智慧民生”。进一步整合信息资源、统筹业务应用系统，为嘉禾人民呈现建成小康社会的美好愿景。具体设想如下：逐步完善全县三维数字社会服务管理平台，将对各部门、行业已建立的信息系统、监控系统、智能系统、指挥系统、管理系统逐步进行整合，实现资源共享，建立社会服务管理“四级平台管理，六级网格服务”的“12345”运行服务管理模式，即：一个系统（三维数字社会服务管理系统）；两个平台（社会管理平台和民生服务平台）；三大数据库（实有人口数据库、经济法人数据库、空间地理数据库）；四大整合（语音资源整合、视频资源整合、业务工作整合、数据资源整合）；五个在线（焦点在线、化解在线、舆情在线、应急在线、效能在线）。实现城市三维数字化、公共服务平台一体化、民情流水线服务普遍化、指挥调度一体化目标。通过三维数字社会服务管理平台建设，做到组织建设到位、制度机制完善、信息掌握及时、服务管理规范、预防处置快捷，使整个服务管理环节更加灵敏、高效，从而实现嘉禾县城乡一体化建设的重大突破。

　　3、创新智慧城乡建设投资运营模式。

　　按照“政府主导、企业运作、使用付费”的思路，创新投资建设运营模式，以购买服务方式分担智慧城乡项目建设成本，吸引和引导社会资金共同推进智慧城乡建设。同时，进一步加快建设和完善基础设置。制定智慧城乡指标体系。从智慧城乡建设规划、基础设施、公共管理和服务等方面，研究制定符合嘉禾县城乡一体化发展的智慧城市指标体系，将智慧城市发展具体化、指标化，准确衡量和反映嘉禾县智慧城乡建设进度和发展水平。进一步推进市民卡项目建设。深化公交、出租车和企业一卡通应用，实现市民卡在教育、社保、医保、养老、金融等领域的应用拓展，进一步推进市民卡与各行业信息化产品的深度融合。

　　4、推进体制机制创新，建立智慧城乡建设管理办公室，解决综合协调机制问题。

　　智慧城乡建设涉及面非常广泛，包揽城乡发展的所有领域，因而必须建立一个综合统筹机制去协调推进。但是，目前我国从中央到地方尚未建立一个综合、统一有效的机制去统筹智慧城市建设。因此，发挥县信息化领导小组的作用，通过县信息化领导小组颁布有关嘉禾智慧城乡建设的指导意见，定期或不定期地就相关问题举行跨部门协调会议。加大体制机制创新力度，设立嘉禾智慧城乡建设管理办公室，解决项目建设、业务协同与资源共享等日常工作问题。整合县直各部门的信息化系统，将信息孤岛并联起来，把分散的“鸡蛋”装到一个“篮子”里，提高信息利用效率;鼓励培育本土智慧城市运营商和技术队伍，探索盈利模式，政府逐步转变为“买服务”机制，切实提高城市管理水平。

　　5、加强宣传教育，普及智慧城乡知识，倡导智慧城乡的价值观，提高智慧意识。

　　公民本应是智慧城乡建设参与的主体，享受到智慧城市建设带来的各种便利和智能化服务，并需要通过不断完善自我，做一个与智慧城市相适应的智慧公民。而目前公民则对智慧城乡知之甚少，缺少了民众的参与，智慧城乡建设就容易与初衷渐行渐远。要利用智慧城市建设这个机遇，通过信息技术切实提高公共服务水平，通过体制创新来推进社会管理新模式，同时推动行政权力公开透明，促进政府透明、公开、高效运行。这是提高政府公信力、转变政府职能、赢得民心的有效途径。只有民众都积极参与，充分感受到智慧城市带来的便利，智慧城市建设才能成功。嘉禾县各级宣传部门要在全社会形成强大的舆论氛围，引起全县公民对智慧城乡发展的重要性、长期性的认识，增强实施智慧城乡发展战略的自觉性。

　　6、建立健全信息网络安全机制和体系。

　　在以物联网、云计算为代表的新一代信息技术支撑的信息网络时代，安全问题更为突出，其潜在威胁也更大。要整合当前分散的信息安全管理机制,建立高效的信息网络安全保障体系。从具体建设来看,我们可以将其内容概括为实施和管理两个层面。从实施来看,就是要确保“硬保障”和“软保障”：所谓“硬保障”就是确保智慧城乡建设的网络设施与装备的绝对可靠，建立一种“可信可靠连接网络”；所谓“软保障”就是要确保业务系统、基础数据库的绝对安全可靠。

　　从管理来看，具体包括多种保障机制：首先是建立信息网络安全审查评估机制，定期发布信息网络安全评估报告；其次是建立和完善入侵监测与防范系统，保障信息网络的安全运行；在智慧城乡项目建设的政府采购阶段，建立严格的技术产品资质认定和采购备案制度，对参与投标的内资、外资企业明确其安全保障的可信赖等级；建立健全安全监测及应急反应机制，以便协调各政府部门进行监测，阻止和减少外国网络间谍机构对我国公共及企业网络进行网络情报威胁等。同时，要加强相关的法律法规建设，物联网与云计算时代，法律法规问题要比传统的互联网时代更加复杂。就我国而言，互联网法律法规建设存在大量“欠账”，许多的信息网络安全问题处于无法可依状态。在物联网时代,这种局面必须得到改观。

　　（作者单位：中共嘉禾县委党校、行政学院）