2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》。这是新中国第一部以法典命名的法律，是规范基本民事关系，保护平等民事主体合法权益的基本遵循，对推动国家治理体系和治理能力现代化，推动新时代改革开放和社会主义现代化建设，推动乡村振兴，具有重大而深远的意义。2017年，十二届全国人大五次会议审议通过的《中华人民共和国民法总则》，对法人制度作出完善，将计划经济时期形成的四种法人类型（企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人），调整为营利法人、非营利法人、特别法人三种类型，赋予农村集体经济组织、村民委员会特别法人资格，明确了长期处于灰色地带的农民专业合作社的法人类型。这样，农村三类组织的治理结构就有了上位法基础。

　　目前，农村各类组织中，农村基层党组织由党章党规规范，农民专业合作社和村民委员会分别由农民专业合作社法和村民委员会组织法规范，农村集体经济组织没有法律规范。制定农村集体经济组织法，是乡村振兴法律制度建设的重要任务。制定农村集体经济组织法，有几个问题需要认真研究。

　　一是农村集体经济组织的基本特征。我国农村集体经济组织的基本特征是社区性（地域性）和综合性。我国农村集体经济组织带有浓厚的历史印记，其前身是“人民公社”时期的生产大队或生产队，农村改革后成为集体经济的组织载体，有乡镇级、村级和组级三个层次。农村集体经济组织是以成员集体共同拥有的资源性资产为纽带，通过合作与联合共同发展经济的一种经济组织形式，具有社区性（地域性）和综合性。土地资源、居住群落使其地域性特征明显，经济、社会、文化的多种职能，使其综合性特征明显。

　　二是农村集体经济组织的财产制度。我国农村集体经济组织实行集体所有权与成员股权相结合的财产权制度。农村集体经济组织的基础是生产资料的集体所有制。宪法规定为“劳动群众集体所有制”，物权法规定为“属于本集体成员集体所有”。集体所有制的资产，不能分割给成员个人。农村集体经济组织作为农民集体所有权的代表，行使对农村集体资产的经营管理权；集体经济组织成员作为集体所有权的主体，享有对本集体经济组织资产的收益分配权。集体经济组织成员是所有权主体，集体经济组织是所有权的行使主体。农村集体产权制度改革完成后，农村集体经济组织实行集体所有权与成员股权相结合的财产权制度。这种产权结构，是农村集体经济组织与公司制企业在法人治理上的重大区别。农村集体经济组织法人治理结构中，集体所有权、法人财产权、社员股权权能的配置及相互关系是核心。成员对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能的实现，对农村集体经济组织的发展走向会产生直接影响。

　　三是农村集体经济组织成员资格的封闭性。农村集体经济组织成员权利来源于成员资格，有资格才有权利，资格锁定权利。农村集体经济组织成员的资格确认，由本集体经济组织依据法律法规按照民主程序决定，不由外部力量决定。因为农村集体经济组织以共同拥有的资源性资产为纽带，成员资格对外是封闭的（依法取得成员资格者除外，如水库、扶贫搬迁、交通和城镇建设移民、婚嫁等）。成员集体所有决定了成员享有平等的股权，成员资格的封闭性决定了股权权能受限，即不能向集体经济组织外流转，股权流转要考虑成员资格因素。农村集体经济组织股权不能由内部少数人控制，也不能被外部资本侵蚀。当然，集体经济组织成员资格的封闭性，并不排斥外来投资，外来投资形成的资产及收益，按照通行的产权制度规则处理。

　　四是农村集体经济组织的分配制度。农村集体经济组织实行收益按股分配与福利共享相结合的分配制度。农村集体经济组织的资源性资产，成员通过承包经营或流转获得收益；经营性资产收益，成员按照股份量化获得；公益性（非经营性）资产收益，实行福利性分配，由成员共享。农村集体经济组织与公司制企业在收益分配上的最大区别是，不是按照单纯的资本依据，综合考虑了社会保障功能。

　　五是农村集体经济组织的职能作用。农村集体经济组织的经济职能、社会保障职能和公共服务职能交织，这是区别于其他经济组织的显著特点。我国农村经济发展不平衡，在较长时期，“村社合一”将是经济欠发达地区村集体经济组织的主要形式。在经济发达地区，村社分离将是主要形式。无论哪种形式，农村集体经济组织承担的社会保障和公共服务职能不会剥离，至少不会完全剥离。在有些地方，村委会、村集体经济组织、村办企业是分离的，村委会实行自治，村集体经济组织提供社会保障和公共服务，村办企业提供财力支持。

　　鉴于农村集体经济组织的特征，在立法时还要统筹考虑以下五个问题：第一，集体所有制的实现形式和运营机制。我国过去有过集体经济发展停滞不前的教训，改革开放后也有过乡镇企业改制集体资产流失的教训。要坚持把宪法规定的农村集体所有制作为底线，把民法总则规定的特别法人治理作为基本遵循，积极探索农村集体所有制的实现形式和适应市场经济的运营机制，实现发展壮大集体经济和农民共同富裕的目标。农村集体产权制度改革，形式上解决的是收益分配依据问题，本质是解决运营机制问题。第二，农村集体财产管理问题。健全财务管理制度、审计制度和民主管理制度，防止农村集体经济沦为“村干部经济”。第三，农村产权流转交易问题。依法规范农村土地承包经营权、林权、“四荒地”使用权、经营性资产出租等流转交易，依法完善流转规则。第四，农村集体经济组织不适用破产制度。第五，农村集体经济组织的优惠政策。农业的弱质性和农民的弱势地位，决定了单纯依靠市场机制难以解决农村集体经济发展壮大问题。不能因为设立了特别法人，就把农村集体经济组织完全推向市场，仍要在财政、税收、金融、乡村产业融合发展用地等方面给予扶持。如果公共财政的公共服务不能全方位覆盖农村，农村集体经济组织享受优惠政策就是合情合理的。