承包地“三权分置”——

赋能活权润乡野

　　记者杨久栋买天燕晶唐旭郭芸芸

　　①浙江省杭州市临安区天目山镇月亮桥村村民喜获《土地承包权证》。　　

　　②四川省崇州市杨柳土地合作社获成都农商银行授信。　

　　③四川省眉山市彭山区农民喜获《农村土地经营权证》。资料图　

　　大事记

　　2013年11月，十八届三中全会提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

　　2014年，中央一号文件提出，要深化农村土地制度改革，稳定承包权，放活经营权。

　　2014年9月，中央全面深化改革领导小组第五次会议强调，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。

　　2015年10月，党的十八届五中全会明确提出，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。

　　2016年4月，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村强调，完善农村基本经营制度，要顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。

　　2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确指出“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

　　2017年10月，党的十九大提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。

　　2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议分组审议了《农村土地承包法修正案（草案）》二审稿。与会人员普遍认为，此次修改对于贯彻落实党中央重大决策部署，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，落实“三权分置”制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变等具有重大意义。

　　走进四川省眉山市彭山区农村产权流转交易服务中心，一摞摞《农村土地经营权证》《产权流转交易鉴证书》摆放整齐，信息公告屏上实时显示着土地流转信息和土地经营权抵押融资需求信息。自2016年启动试点以来，截至2018年9月，彭山区已发放农村土地经营权贷款1413笔、6.73亿元，有8家银行参与。

　　土地经营权贷款快速推进的背后，是近年来彭山区现代农业的蓬勃发展和农村改革的深入推进。尤其是针对当前农村土地经营“碎片化”的普遍难题，作为第二轮农村改革试验区的彭山区以落实土地“三权分置”为核心，以放活土地经营权为突破口，探索形成了土地流转新机制，围绕土地经营权抵押贷款创新构建农村金融体系，激发农业农村发展新动能。

　　彭山区围绕土地经营的创新探索和生动实践，是我国农村承包地“三权分置”稳步推进的一个缩影。农村承包地“三权分置”，即坚持农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。进入新时代，承包地“三权分置”为引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、推动现代农业发展奠定了坚实的制度基础。

　　农民与土地的关系，始终是中国农村社会变迁的历史主线。当前，农村土地制度改革是我国农村综合改革“四梁八柱”中的基础与关键所在。农地“三权分置”改革，是农村产权制度改革的最为基础与核心的内容。

　　改革是为了更好地发展。每一次农业农村重大改革，都是为了维护和实现农民根本利益，激发和释放农村发展活力，最大限度地解放农村生产力。

　　从上世纪50年代开始实行农业合作化制度，到改革开放之初推开的家庭联产承包责任制，再到新时代探索前行的农地“三权分置”……农地改革总是在最恰当、最需要的时候，如春风化雨般遍洒甘霖，滋润着乡野田畴。

　　农村改革的重大制度创新

　　——“三权分置”是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后，中央关于农村土地问题出台的又一重大政策，它涉及亿万农民的切身利益，是农村土地制度改革迈向更高层次的时代飞跃

　　土地是人类赖以生存最基本的资源。英国古典经济学家威廉·配第说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地具有保障功能、发展功能，尤其对于我国广大的亿万农民来说，土地就是他们的命根子。

　　围绕土地，我国的土地制度经历了一次次的改革与实践。上世纪50年代，我国推行了农业合作化制度，将农户的耕地收归农村社区所有，建立了关于土地财产的“社区共同共有制度”，在一定时期内它促进了我国农村管理和农业生产。但随着时间的推移，这一制度的效率越来越低下，以致不能很好地解决吃饭问题。

　　当历史的车轮转动到1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包，开创了家庭联产承包责任制的先河。次年，小岗村粮食大丰收，粮食总产量相当于前五年的总和。

　　忽如一夜春风来。小岗村的做法得到了中央的肯定，在1982年中国共产党历史上第一个关于农村工作的中央一号文件中，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。家庭联产承包责任制从此正式登上我国农村土地经营制度的历史舞台。这一制度充分调动了亿万农民群众的生产积极性，解决了温饱问题，也使几亿农村贫困人口脱贫，为国民经济的快速发展提供了基础支撑，是我国农村改革的重大成果。

　　可以说，自改革开放以来，中央关于农村土地制度改革的安排，始终遵守着生产关系适应生产力的客观规律，始终坚持尊重农民意愿和维护农民的权利。在推进改革的过程中，不断丰富和完善着中国特色的农村土地制度。

　　随着社会主义市场经济的不断发展完善，依照归属清楚、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求，中央又部署开展了农村土地集体所有权、农户承包经营权的确权登记颁证，向农民“确实权、颁铁证”，且第二轮土地承包到期后再延长三十年。

　　伴随工业化、城镇化的深入推进，农村劳动力大批转移进城，纷纷到二三产业就业，相当一部分农户开始将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离。

　　农村土地改革再一次呼唤制度创新。2013年7月，习近平总书记提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。2016年4月，习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上强调，新形势下深化农村改革，主线还是处理好农民和土地的关系。党的十八届五中全会明确提出，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。

　　为了贯彻落实中央要求和习近平总书记的指示，农业农村部会同有关部门组织起草了“三权分置”意见，并经中央全面深化改革领导小组审议通过。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。农业农村部部长韩长赋说，“三权分置”是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策，它涉及亿万农民的切身利益，是农村的重大改革。

　　“三权分置”这一制度安排，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，为引导土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营、推动现代农业发展奠定了制度基础。

　　首先，“三权分置”丰富了双层经营体制的内涵。从“两权分离”到“三权分置”，从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营，“三权分置”充分展现了我国农村基本经营制度的持久活力，是农村的重大改革、重大政策。尽管小规模家庭经营有它的基础性意义，但同时也面临着规模小、竞争力不足、现代要素引入不畅等问题，通过“三权分置”的制度设计，既坚持了集体所有权、承包关联的稳定，同时又使土地要素可以流动起来，“三权分置”使农村基本经营制度保持了长久的活力。

　　其次，“三权分置”开拓了中国特色新型农业现代化的新门路。实行“三权分置”，在保护农户承包权益的基础上，赋予新型经营主体更多的土地经营权能，有利于促进土地经营权在更大范围内的优化配置，从而提高了土地产出率、劳动生产率、资源利用率。这为加快转变农业发展方式，发挥适度规模经营优势，走出一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的中国特色新型农业现代化道路开辟了新路径。

　　第三，“三权分置”还丰富了党的“三农”实践。“三权分置”实现了集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益。“三权分置”是充满智慧的制度安排、内涵丰富的理论创新，具有鲜明的中国特色。

　　坚持集体所有权 保护农户承包权、放活土地经营权

　　——要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位，巩固和维护好农户对土地的承包权，通过土地入股等方式探索更有效的放活经营权的途径

　　“三权分置”的主要目标是解决两个问题：一是通过科学界定“三权”的内涵、边界以及相互间的关系，来坚固和完善农村基本经营制度，更好地维护和实现农民集体、承包农户以及新型农业经营主体的权益；二是通过实行“三权分置”，培育新型农业经营主体发展多种形式的适度规模经营，推进农业供给侧结构性改革，为发展现代农业、增加农民收入提供新制度保证。

　　人多地少是我国基本国情和农情。农村土地问题始终是贯穿革命、建设、改革开放进程的根本性问题，是解决“三农”问题必须要面对和解决的时代课题。

　　随着近年来城镇化加快发展，农村大量青壮年劳动力转移，因此有声音认为现在农村集体所有权没有存在的必要了。对此，中央明确规定，农村土地属于农民集体所有，这是《宪法》明确规定了的，是农村最大最根本的制度，必须要长期坚持绝不动摇。坚持农村土地的集体所有，有利于保证广大农民群众平等享有基本生产资料，是实现共同富裕的一个重要基础。习近平总书记强调指出，坚持农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”，土地制度无论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了。

　　我国农村集体经济拥有大量的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。据统计，耕地、草地、林地超过60多亿亩，经营性资产达到2.86万亿。实行“三权分置”是新形势下农村集体所有制具体实现形式的探索和创新，在“三权分置”过程中，集体所有权必将得到更加充分的体现和保证，不能被虚置。

　　因此，要始终坚持农村集体土地所有权的根本地位，一是要维护农民集体在承包地的发包、调整、收回、征收以及监督使用等方面的权能；二是要建立健全集体组织民主议事的机制，切实保障集体成员的知情权、监督权、决策权，确保农民集体有效行使集体土地的所有权，防止少数人私相授受，谋取私利。承包农户想把土地流转给其他人经营，需告知集体。农村土地集体所有制是农村改革的一条底线，“三权分置”的基础是保证土地的集体所有制。

　　未来“谁来种地”“怎么种地”，始终是我们必须直面的紧迫问题。近年来，大量的农业人口转向二三产业，家家包地、户户种田的局面已经发生了很大变化。土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻变化，2.3亿农户已经将很大一部分承包的土地流转出去，不再从事农业生产。家庭农场、农民合作社、龙头企业、社会化服务组织则构成了新型农业经营主体，全国已经有270多万个此类主体，它们不一定拥有土地承包权，但却拥有土地经营权，是真正的农业生产经营者。因此，在推行“三权分置”过程中，必须在坚持农村土地集体所有的基础上，处理好传统承包农户和新型农业经营主体二者间的关系。

　　对此，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确规定：一是明确严格保护承包权，强调维护好承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，任何组织和个人都不得强迫或者限制其流转土地。同时根据形势发展需要，又赋予承包农户在抵押担保等方面更充分的土地权能。二是加快放活土地经营权，赋予新型农业经营主体在流转土地上享有占有、耕作并取得相应收益的权利，稳定经营预期，使其放心投入、培肥地力、完善农业基础设施，这样才能推动现代农业的发展。

　　农户的承包权属于用益物权。“三权分置”很重要的一个核心是保护农民的土地承包权。为此，“十八大”以后，中央部署在农村全面开展农民土地承包经营权的确权登记颁证。“确实权、颁铁证”就是要保护土地承包权，让农民放心地转移就业。

　　随着全国承包耕地流转面积和规模经营农户数的日益增长，不少新型农业经营主体担心自己的权益不能得到很好的保障。对此，中央明确，要引导土地规范流转，加快放活土地经营权，通过“农地农民有，农地农业用”的制度安排，可以更好地促进规模经营和现代农业发展。

　　如何放活经营权？一是土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内的占有、耕作并取得相应收益的权利；二是经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，经营主体可以依法依规，改善土壤、提升地力、建设农业生产附属配套设施；三是鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种，通过多种方式来发展适度规模经营，探索更有效的放活经营权的途径，以保证经营权的实现，稳定经营者预期。

　　农地“三权分置”改革的生动实践

　　——加速城乡要素双向流动，探索土地经营权入股等多种形式的规模经营，逐步形成“集体所有、农户承包、多元主体经营”的立体复合型现代农业经营体系

　　土地“三权分置”改革是我国农村土地制度改革的深化和创新，不仅为解决普遍的农地经营兼业化、粗放化、短期化提供了有效的破解之道，而且促使土地经营方式从“集体所有，农户承包经营”的双层经营，演变为“集体所有，农户承包，多元主体经营”的立体复合型现代农业经营体系。

　　土地“三权分置”改革是一个从真正意义上促成城乡要素双向流动的革命性变化，将从根本上影响甚至决定我国农业的未来发展。各地在“三权分置”的探索与创新中，唤醒了土地“沉睡”的资产，农民和新型农业经营主体都分享到了改革红利。

　　浙江省温州市素以重商而闻名，似乎并不是开展农村改革试验的理想“良田”。但实际上，温州“商”潮背后的动因，正在于“农”。温州人在转向非农生产的同时，并没有舍弃土地，而是与固守土地的人合力实践“三权分置”的改革从实践到理论的探索步伐。

　　在温州乐清市，稻农包碎云抓起一把今年试种的“玉针香”稻谷，用指头一捻，细长的稻米便显露出来，“品质不错，但要看市场反应，再决定要不要推广”。

　　包碎云的决定可能会影响到这个品种在乐清的市场前景。作为种粮大户，他的种植面积达650亩；作为该市金穗水稻专业合作社联合社理事长，他的联合社成员包括23家水稻专业合作社，种植面积1.8万亩，是当地最大的水稻种植专业合作组织。

　　而在10年前，包碎云还是首次尝试流转土地种粮的新手。乐清在土地流转上的早期实践，让他有了成熟和可资借鉴的模式，帮助他一路发展至今，成为温州探索承包地“三权分置”改革的最好注脚。

　　上世纪80年代初，乐清弃农从商的农民就将自家承包地转包给其他农户；80年代末，当地开始允许土地有偿转让和经营使用权有偿转移，这一做法随后被写入省政府文件，在全省试点推广。

　　从乐清开始，温州顺势推动土地整组整村流转，引导农户以土地经营权入股，或组建土地股份合作社，或与农业企业开展股份合作，实行租金保底和利润分红结合的收益分配方式，发展多种形式的规模经营。

　　正当温州加快推进农地有序流转的同时，在四川省眉山市彭山区，以家庭农场为代表的新型农业经营主体，在流转土地的同时，还尝到了土地经营权抵押贷款给他们带来的甜头。

　　在彭山区观音镇果园村紫藤家庭农场，农场主张籍友忙着改建大棚。他的家庭农场最初流转土地33亩，如今发展到150亩，种植品种从单一的葡萄发展到草莓、柚子等。

　　“新流转的土地、建大棚、买种子化肥都需要钱。以前靠家里的房子和信用贷款，到期一还款刚刚回本，哪还有钱扩大再经营？”面对资金的不足，张籍友一筹莫展。

　　事情的转机则来自于土地经营权抵押贷款。张籍友以66亩土地经营权作抵押，向当地邮政储蓄银行贷款100万元。“不仅可以用土地经营权抵押贷款，还款期也可根据种植内容灵活调整，这下可以放心扩大种植规模了。”张籍友说。

　　与传统农户相比，新型农业经营主体的资金需求量较大，并呈现多样化和多层次的特征。而我国农村金融发展严重滞后，难以满足农业融资的新需求，迫切需要通过改革突破现有制度约束，建立起与现代农业相适应的农村金融体系。

　　对此，彭山区加快完成农村土地承包经营权的登记颁证，让农民的用益物权有了法定的“身份证”。同时，推进土地经营权抵押贷款，让合作社、家庭农场等新型农业经营主体可凭流转来的土地经营权向银行贷款。

　　为做好风险防控，当地财政出资5000万元成立土地流转服务公司，在与业主签约时设置风险保障金，确保农民利益不受损；出资设立1000万元的风险补偿金，用于收购抵债资产，这相当于为农民和金融机构筑起了“兜底网”。

　　改革是一个摸索着前进的过程，期间也会伴随着问题与风险。因此，在加速土地规模化经营的进程中，业内专家建议，绝不能出现损害农民土地权益的现象；要有效抑制地方政府的规模冲动，防止一哄而上、大规模改变农地用途的问题出现；要建立体系化的防风险机制，控制社会资本进入土地经营权流转领域的节奏。

　　前不久召开的十三届全国人大常委会第六次会议审议了《农村土地承包法修正案（草案）》二审稿。“三权分置”入法对巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，落实“三权分置”制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变等具有重大意义。

　　改革初心不变，创新探索不止。

　　步入新时代。“寻求农村土地‘三权分置’更优解”，仍然是深化农村改革的重要抓手，是推进乡村振兴的产权支撑。从摸着石头过河到遇水架桥、逢山开路，我们有理由相信，随着全国各地农地“三权分置”的不懈探索与实践，我国农村基本经营制度将更加巩固完善，农业农村将加速现代化，亿万农民必将同全国一道迈入全面小康社会。