（二）强化公有的国有农场地权制度安排及其成效

　　农垦是我国国有农业经济的骨干，目前农垦耕地面积接近1亿亩，农场是农垦系统下的经济实体单元。20世纪80年代以来，农垦学习农村经营体制改革，取消农场统一生产、统一分配模式，通过租赁承包合同将土地配置给职工，形成类似农村的职工家庭经营方式。农场土地具有与农村相同的多重属性，农场地权配置同样存在多重原则之间的张力。过去30多年间，国家较少专门出台针对国有农场土地资源配置的统一政策，各个垦区农场自主探索发展出一套较为有效的地权配置制度，具体包括三个方面[26]。

　　（1）实行“两田制”。大部分农场将土地分为“身份田”与“经营田”（各个农场叫法各异，做法也略有差异）两类，并按照不同方式配置。“身份田”通常参照农场周边农村人均承包面积确定，向在册职工分配，除了收取少量统筹生产费（例如水利费用）之外，不收取其他费用。剩下的土地作为“经营田”，优先向农场职工及其成年子女租赁发包，收取土地费用（租金）。“身份田”基于职工身份自动获得，职工达到退休年龄后将土地退还农场。“经营田”通过合同产生，约定双方权利义务，既赋予职工自主经营权，也要求经营户按照农场统一作物布局、统一技术要求等从事生产经营活动。各个农场的“经营田”租赁合同期限长短不一，一般为5年左右，很少超过15年。“两田制”将“职工”身份，与其作为“农业经营者”的角色进行剥离，避免很多矛盾。一些农场采用“先交后种，竞价承包”方式配置“经营田”，促使土地资源向种田能手配置，避免农村均分方式下的效率损失。按照公平原则配置的“身份田”承担社会保障功能，职工退休之后进入基本社会养老保险体系，“经营田”则按照效率最优原配置。国有农场通过“两田”区分，很好地化解公有土地配置中的公共原则与私人原则的冲突。

　　（2）收取土地费用。国有农场对“经营田”收取土地承包费，消除单纯“占有”土地而不使用土地的现象。在存在土地持有成本的情况下，必须是真正从事农业生产的职工才有积极性获得地权，激励土地资源向具有较高生产率的经营者配置，实现少数种田能手进行土地适度规模经营。农场的农业兼业化情况较少，那些在农业经营方面不存在比较优势的职工主动向二三产业转移。农场收取土地承包费后，将其用于全场社会事业建设和公共福利开支，还有部分农场对放弃土地租赁的职工进行货币化补贴。当前国家已经对农场免除农业税和其他收费，这意味着全部地租收益通过土地承包费转化为农场公共收入，并最终被全场职工公平享有，避免出现农村中的土地利益分配不均问题。另一方面，农场“经营田”实施有期限租赁，上一个周期不从事农业生产的职工，如果准备转为务农，就可以向农场提出土地租赁申请。在地权可调整的制度设置下，当职工选择从事农业生产的时候，有机会重新获得地权。

　　对比来看，目前农村地权配置的一个突出矛盾是部分集体成员没有机会获得承包地。这个矛盾包含两个方面。首先，地利分配不公平，税费取消之后，国家不仅禁止农村集体经济组织向农民收取土地承包费，而且按照承包面积给予种粮补贴，并投入大量农业基础设施建设资金。在此情况下，不仅原本归全体成员共同享有的地租收益被部分拥有土地承包经营权的农民占有，而且国家投入的基础设施建设资金通过生产条件改善所产生的级差地租，也被部分农民占有。当前背景下，仅仅拥有土地承包经营权，就可以获得集体利益和国家输入利益。地权不均状态，引发农民的不公平感。其次，在不收取土地承包费的情况下，农民无成本地持有土地，大量农民仅仅“占有”土地而非将其用于农业生产，形成地权无效配置状况，甚至出现土地抛荒现象。农村实施“生不增、死不减”的一次性地权配置方式，激励所有农民必须将承包预期变现，否则其集体成员权利就没有机会实现。如此一来，农村就普遍存在纯粹“占有”而非“经营”的土地承包行为。