四、集体所有制视野下的“三权分置”改革

　　农村第二轮土地承包之前，农业之外的就业机会较少，土地承包者与农业经营者基本统一，土地平均承包在当时具有合理性。第二轮土地承包之后，“生不增、死不减”、土地确权等政策锁定地权配置格局，随着土地承包经营权逐步固化，我国又进入高速城镇化阶段。2000年—2013年，我国城镇化率年均提高1.35%[28]。随着国家新型城镇化战略推进，未来将会有越来越多的农民脱离农业生产而进入城镇生活。地权固化与人口流动的矛盾倒逼农地制度改革。

　　一方面，小规模农业经营收益低，农业兼业化、副业化趋势扩大，造成一部分土地粗放利用和破坏性利用。另一方面，部分有意愿从事农业专业化经营的农民却受到土地规模不足的限制。2015年我国农民工总量超过2.77亿，这部分脱离农业生产的人继续占有土地承包经营权，造成土地资源错位配置。站在土地的保障功能角度看，通常是农村社会中的有能力的农民进城，这部分人是率先城镇化的主体，如果纳入城镇社会保障体系，他们仍然继续占有农村土地资源，相当于享受两份保障，挤占留在农村的下层弱势农民的生存空间。回归土地制度的初始目标，从提高经营效率的角度看，需要将地权配置给真正从事农业生产的经营者，从社会效应角度看，在国家暂时没有能力实现社会保障体系全覆盖的情况下，土地需要继续为部分特定群体提供保障功能。

　　面对当前农村地权错位配置的矛盾，中央确定“三权分置”的改革思路。接下来从制度合法性和实践有效性两个角度进行评析。

　　（1）集体所有权的落实问题。农村土地属于农民集体所有，尽管农民的主体地位在《宪法》、《农村土地承包法》中都能够找到依据，但是在过去的实践中却一直不被尊重。土地承包实质是集体与农户的关系，或者说集体中全体农民与个体农户的关系，地权配置规则应当由全体集体成员通过民主程序商议产生，然后再通过承包合同完成权利配置。第二轮土地承包之前，针对农村土地承包方式，中央出台指导性意见，允许农民根据当地情况作出适当选择。以农村第二轮土地承包为契机，国家政策发生巨大变化，贵州湄潭地区最早试行的“生不增、死不减”做法被强制性地推向全国，忽视各地条件差异和农民的需求差异。第二轮土地承包实施“30年不变”，在承包期固定30年的情况下，如果某个农民在当时放弃土地承包，就意味着其权利至少在30年内都无法实现，这期间与土地相关的利益分配也无法享有。第二轮土地承包之后，在国家政策的强制干预下，集体土地所有权被虚置。坚持集体所有制，是中央为农村土地制度改革划定的基本底线之一[29]，集体土地所有权是土地承包权和经营权的基础，当前推行“三权分置”改革，必须回到这个根本起点。

　　（2）承包权的性质问题。“三权分置”的关键是将原土地承包经营权分割为土地承包权与土地经营权，试图通过经营权流转来解决当前存在的地权低效配置问题。在此之前，国家已经在推动农村土地流转方面出台很多政策。在土地流转基础上培育新型农业经营主体，是当前国家农业政策的主导方向。在此过程中，不少地区发生工商资本下乡大规模流转土地的现象，引发政策上的警惕。并且，新的经营主体流转土地后的权利性质也不清晰，容易引发农民、政府与流转主体之间的纠纷。在此背景下，国家提出承包权与经营权分离，种田大户、家庭农场等经营主体流入土地之后获得经营权，原承包户流转出土地后继续保留承包权。关于土地承包权，目前在政策上存在两个问题有待解决。其一，部分流转出土地的农民在某个时期由于进城失败或者在城市失业，需要重新回到土地从事农业生产活动，可能发生毁约行为。这种情况下，就会产生保护流出方生存权和就业权还是保护流入方经营权利的矛盾。社会效益与农业经营效率无法统一，依然是考验制度设置的难题。其二，部分农民流转出土地后成功进城定居并纳入城镇社会保障体系，这部分已经市民化的“优势农民”通过保留承包权而长期获得地租收益，相反，留在农村从事农业生产的弱势农民需要支付土地租金，将本来不多的农业生产剩余向城市输入，这不仅不合理，而且与“按劳分配”“消灭剥削”的公有制原则冲突。显然，“稳定承包权”在制度上暂时还缺乏清晰定位。

　　（3）经营权配置的效率问题。“放活经营权”是指利用市场手段进行土地资源再配置，解决前期平均承包所形成的地权分散问题。在这方面，存在两个问题需要讨论。其一，经营权配置具有社会效应，土地资源集中到何种程度，这取决于到城镇就业市场对农村劳动力的吸纳能力，人地资源紧张状态限制新型经营主体及其规模[30]。有限的土地资源和农业就业机会配置给谁，需在公共政策上作出明确规定。其二，市场手段在地权再配置上面临着高昂交易成本问题。“放活经营权”必须要考虑到农村地权高度分散现状和地块插花细碎格局，以及不同农民对土地依赖程度存在差异等现实情况。日本和我国台湾地区的历史教训表明，高昂的交易成本造成市场手段在土地资源配置上失效[31]。假设某村有1000个农民和1000亩土地，前期按照人口进行土地平均承包，并且考虑地力因素，实施土地远近肥瘦搭配，形成地块插花格局。当前这个村中有300个农民暂时进城务工，产生300亩土地的再配置需求。在兴办家庭农场的政策引导下，假设有3个种田能手希望流转这300亩土地，就需要与那300个进城农民一一谈判，这是极其困难的工作。还必须注意到，这300亩土地与其他700亩土地相互插花，并且已经通过土地确权而固定四至边界，相互之间无法调整位置。可以想象，这个过程中所产生的各种谈判成本足以高昂到令交易失败。另外，纵然是流转成功，高度插花细碎的地权状态也会严重阻碍生产经营活动。

　　以上所假设的情况并非凭空想象，而是代表当前大部分农村的一般现实。当交易成本高昂时，在资源配置上应当选择组织化模式。国有农场禁止土地转包，全部土地资源配置活动都通过农场完成，形成“一对一”的交易模式，避免农村土地流转中的“多对多”模式，提高地权重新配置效率。进行政策设计时则必须基于现实条件出发，土地的社会性与位置固定性、农业生产活动的外部性、现实中地权分散和地块插花格局等，是设置农地制度时必须要考虑的前提。试图通过市场手段“放活经营权”，在实践中可能会遭遇一定困境。