五、立足公有制的《农村土地承包法》修订

　　基于“三权分置”的改革思路，国家已经启动《农村土地承包法》修订工作。《农村土地承包法》主要适用于农村土地。文中引入的国有农场经验对农村土地制度改革具有借鉴意义。基于前文分析，接下来就农村土地制度改革和《农村土地承包法》修订，提出以下讨论。

　　（1）明确农地制度的基本定位。在当前阶段，农村地权配置在满足农业生产经营目标的同时，依然要承担社会功能，要为正在大规模进城且可能进城失败的农民保留退路，为不能进城的农村劳动力和半劳动力提供就业保障和生存机会。有着13亿人口基数的中国城镇化，必然是过程漫长且充满不确定性的，发挥土地和农业在保持社会稳定方面的作用，是降低中国社会风险的基石[32]。站在这个角度，我国土地制度本身就不是纯粹私权制度，中国农地制度所具有的公共制度属性不可忽视。与之匹配，作为农村土地制度基本形式的《农村土地承包法》，也不能按照单一私人权利保护的原则设计，它同时还必须要体现土地的公有属性和土地制度的公共社会功能。

　　（2）在地权配置方面，可借鉴国有农场的做法，将农民的身份性权利实现与经营保护区别对待。在身份性权利实现方面，将农民的集体成员权变成经济收益和承包预期，即不从事农业生产的农民在放弃土地承包后，可从集体获得相应份额的集体利益分配，并在土地调整和下一次土地发包中保留其承包土地的资格。在生产经营方面，要求实际从事农业生产的农民才有资格获得土地资源，且实行土地有偿配置。有偿配置地权可以避免土地均分，并且减少低效“占有”土地的行为，提高土地利用率。在地权稳定性方面，国有农场的土地产出优势表明，保持集体经济组织与农户的相对平衡关系是发挥双层经营功能的基础。

　　（3）发挥集体土地所有制的资源配置优势。土地承包经营是集体土地所有制的具体实现形式，不能用土地承包经营权抽空集体所有权。期限上“长久不变”且不承担土地承包费的土地承包经营权，基本具备所有权的全部权能，集体所有权变成空壳，这与集体土地所有制相违背。以土地承包费形式收取地租，是集体所有权的经济实现形式。是否收取土地承包费，应当由共享土地所有权的全部集体成员民主决定，国家不宜做出强制安排[33]。只要土地承包费在集体内部合理分配，收益最终依然返还给农民，就不存在加重负担问题，并且还可以实现集体内部公平[34]。国家不宜强行规定集体内部的地权配置方案，在程序合法的基础上，允许农民通过民主形式决定地权配置方式。对此，《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》也提出，“农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善‘三权分置’办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用”。坚持集体土地所有制首先要坚持农民在地权配置上的主体地位，全国各地的经济社会状况差异极大，不宜用一个政策、一个模式替代千千万万个集体组织内部的地权配置需求。修订《农村土地承包法》要扭转第二轮土地承包以来的农地制度强制性变迁思路，为农民以集体民主形式进行最优制度选择提供合法空间。