二、公有制下的土地多重属性与地权配置难点

　　（一）公有制下的多重地权配置原则

　　农村土地制度改革一直是一个充满争论的话题，不同学者的看法争锋相对，其中重要的原因是土地存在多重属性。基于土地的不同属性出发，形成地权配置的多重制度原则。

　　（1）土地属于生产要素，基于要素属性出发的地权制度设置需满足效率原则。既有的研究从两个方面解释地权安排对农业绩效的影响：一是，地权的排他性影响经营者的投资预期；二是，地权的可交易性影响土地资源的配置效率[⑤]。基于前一方面，引发我国农地制度上最常见的一个争议，即农村土地承包关系的稳定性以及是否允许集体经济组织调整土地的问题。关于后一方面，主要涉及土地要素在不同经营主体之间的重新配置问题，将有限的土地资源向具备更高利用效率的农业生产经营能手配置，是保障粮食安全的重要手段，也完善农地制度的目标所指。在当前城镇化加速推进的背景下，农村传统的人地关系发生变动，土地资源产生巨大的重新配置动力，土地流转成为目前农地制度改革的主要议题之一。

　　（2）土地是社会财富的再分配载体，基于这一属性出发的地权配置制度需包含公平原则。马克思指出，“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式，而地租又是以土地所有权，以某些个人对某些地块的所有权为前提。” [⑥]因此土地权利就成为获得剩余劳动的手段，单纯占有土地所有权就可以获得收益。土地本身不会自动产生财富，即“土地所有权并不创造那个转化为超额利润的价值部分”[⑦] ，但是土地占有形态却很大程度上决定社会财富的分配。土地如何占有以及地租收益如何分配是区别不同社会制度的基本标志。在土地私有制下，承认私人通过土地占有而获得社会财富。我国经过土地改革运动与社会主义改造，已经取消土地私有制，实现生产资料的社会主义公有制。公有制并不取消地租，“而是把地租——虽然形式发生变化——转交给社会”[⑧]，通过“地租社会化”来实现财富共享。目前关于土地财富的再分配功能的研究，主要集中在建设用地和征地制度上[⑨]。实际上，受城乡建设规划限制，只有少数城郊地区的土地才有可能被征收为建设用地，全国大部分地区的土地必然长期保持农地农用性质。因此，对土地制度的财富再分配功能的分析，需从建设用地向一般农用地方面拓展。农地也产生地租，财富共享原则在农村土地制度上表现为，每个农民作为农村集体成员，有权公平分享集体公有的地租收益。

　　（3）土地承担社会功能，基于土地社会功能出发的地权配置制度需遵循公共原则。土地的社会功能与我国城乡二元结构有关。我国依然处于发展阶段，受经济总体水平与国家财力等因素制约，到目前未建立城乡均等的全国一体化社会保障体系，在此背景下，“土地作为社会保障的替代物，为占人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障”[⑩]。首先，土地对于农村老年人意义重大。目前新农保参保标准较低，农保金不足以维持农村老年人的全部生活开支，农业经营成为老年人的重要收入来源，土地为农村老年人提供最基本的“退养”途径[11]。其次，对于进城务工的农民而言，土地也发挥失业保障功能。国家统计局发布的2015年农民工监测报告显示，当年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为36.2%，比上年下降1.8个百分点，其中，签订一年以下短期劳动合同的比上年提高0.3个百分点[12]。我国大部分农民工处于非正规就业状态，相当一部分农民工无法持续缴纳职工养老保险金和失业保险金。在缺乏稳定就业保障的情况下，土地为农民工在城市失业提供退路。从土地的社会功能出发，地权配置追求社会公共效益最大化。当前农业就业人口超过2亿，作为基本就业机会的土地资源依然处于相对稀缺状态，“农民人口数量和土地资源不匹配”[13]这一基本矛盾依然存在。在此背景下，将土地配置给谁是设置农地制度时必须要考虑的问题。与之相关的是工商资本下乡与农民争地争利等现象所引发的政策讨论，以及土地流转如何合理设限问题[14]。

　　关于土地的多重属性，有研究指出，“我们无法找到一个综合评判以上各种因素的共同指标，要对现有农地制度给出一个单一的判断是极其困难的。”[15]仅从土地的某个单一属性出发来进行制度设置，通常会损害其他目标追求。例如，主张土地私有化改革的人通常假设市场能够提高资源配置效率并且忽视土地的社会功能。归结起来，土地的要素属性与农业生产相关，基于要素出发的制度设置，强调对个体农户生产经营权的排他性保护；土地的财富再分配功能与社会保障功能具有社会效应。在这两个层面上，农民作为集体成员而享有身份性权益，并显示土地的公共属性。