（二）承包经营体制下的地权配置难点

　　土地承包经营是指在坚持土地集体所有制的前提下，通过土地权能分割和产权设置，将公有的土地生产资料向个体农户配置。实施家庭承包经营制后，农村地权配置一直存在“公有”与“私用”的矛盾[16]，并表现为以下两个方面。

　　一是土地承包经营权的排他性与农民承包预期之间的矛盾。不同的土地权利制度安排对经营者的投资激励不同[17]。实施家庭承包经营之后，投向土地的长期性投资，如农田水利建设、土壤改良、地块整理、机耕道修建等，成为影响土地产出的重要因素。一种观点认为，清晰而排他的土地产权制度，会提高农民的投资预期，相反，“地权不稳定的作用和对农户投资征收一种随机税一样，将降低农户的投资积极性”[18]。我国农地制度应当基于经营者的长期投资需求，在保障地权排他性方面作出适当的制度安排。

　　基于土地公有制，农地制度设置还必须满足农民的承包预期。农村土地属于劳动群众集体所有，作为集体成员的每个农民都有权利获得生产资料来从事农业经营活动。法律也保护农民的承包权利，《农村土地承包法》第5条第2款规定，“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。基于此，地权制度需具有一定的灵活性以满足出生死亡和嫁娶等人口自然变动所带来的土地重新配置要求。现实中，农民将承包土地看做是“吃饭”的权利。农民的承包预期具有合法性基础，承包权是基于农民集体成员身份所产生的一种权利。保障农民的承包权，通常需要改变既有的承包关系和地权配置格局，造成经营权不稳定。如何做到上述二者平衡，考验制度设计者的智慧。

　　二是土地承包经营权可流转性与社会稳定性之间的矛盾。作为集体所有制的实现形式，土地承包经营权一般是通过土地均分产生，这种公平取向的初始地权配置方式通常会带来一定的效率损失，原因是每个农户的经营能力和投资意愿不同，农户之间存在土地边际产出率的差异。因此，在确保土地在集体内部公平分配之后，还需要引入土地资源的重新配置机制。在理想的土地流转市场条件下，地权转移存在“边际产出拉平”与“交易收益”两类效应，前者促使土地向具有更高生产率的经营者手中转移，后者消除未来面临其他就业选择的农民对土地投资的顾虑[19]。20世纪80年代的中央政策就提出，鼓励土地适当向“种田能手”集中。当前推行的农村土地“三权分置”改革，直接目的是解决人口流出和人地分离状态下的土地低效利用问题。

　　关于土地流转政策，目前学界和政策界存在争议。地权再配置制度决定有限的农业生产机会归谁，由此引出土地流转是否受到限制的问题。有学者提出，区分“农业”问题与“农民”问题是推动我国农地制度改革的起点[20]。在未来较长一段时期内，土地依然要承担农村过亿劳动力和半劳动力的就业保障功能，保护“农民”这一社会性问题显然不能忽视。近年来，中央在完善土地流转政策时，一直强调坚持农民在农业经营上的主体地位，要求工商资本进入农业限定在产前产后环节。对土地流转作出一定限制，与农民具有较弱人力资本和市场就业竞争力的群体特性有关，也与我国城乡二元结构有关。将有限的农业生产剩余留给农民，坚持土地归农民使用，避免资本下乡兼并土地（经营权）是我国当前基本国情决定下的农地制度的内在要求。

　　土地制度研究中的公平与效率分歧、公有制与私有化之争等，显示我国农地制度设置存在公共原则与私权保护原则不易协调的难题。从根本上看，这一难题产生于土地作为公有制生产资料不能完全按照私权原则配置，我国土地制度包含公共政策内涵，相关改革不能忽视土地的社会公共功能。